江宇:建国以来五次“稳增长”的经验和启示

同建国以来历次经济下行相比:供需关系从压抑需求、需求过旺转变为需求不足,从结构性过剩转变为总供给过剩;要素约束从资本不足转变为资本过剩和其他要素不足;政策手段应该从主要靠供给侧管理转变为更加重视供给需求侧管理并重。

这次经济下行前,我国曾于50年代初、60年代初、70年代末、80年代末和90年代后半期出现过五次典型经济下行[①]。本文分析当前我国经济发展“新常态”和这五次经济下行的联系和区别,讨论历史经验对当前稳增长、调结构、促改革的启示。

一、对当前经济下行成因的讨论

2000-2008年GDP增长率平均达到10.4%,是建国以来经济发展最平稳、波动最小的时期。2010年以来,我国再次遇到经济下行压力,经济增速从2010年10.4%下降到2014年7.4%和今年上半年的7.0%。当前这次经济下行,既有同前五次下行共同的特征,也有重大的区别。

上世纪末,通过扩张市场机制、扩张政府支出这“双扩张”,缓解和转移了内需不足的矛盾,这是建立在当时外需和基础设施建设远未饱和,市场、劳动力、资源、技术等要素尚未收紧,市场和政府支出都有充足扩张空间的基础上的。经过十多年高速发展,这些红利已经比较充分地释放,而原来通过扩张性政策缓解的矛盾又重新凸显,成为这次经济下行的原因,表现在两大方面:

一方面是市场和要素约束的收紧。这是客观的外部因素,无论什么体制机制,只要经济持续发展下去,总会遇到市场和要素约束的收紧。具体包括:(1)由全球金融危机和初级产品需求饱和带来的出口需求下降。(2)房地产和部分基础设施的存量饱和,需求增速下降或绝对下降。上述两个因素导致,90年代的内需过剩转变为三大需求同时收紧。(3)劳动力的人口红利峰值已经过去,劳动年龄人口开始下降,剩余劳动力无限供给的状况已经结束。(4)技术引进和模仿的空间缩小。由于这些状况的出现,即使体制机制不变,经济增速也将自然下降。

另一方面是体制机制的障碍。主要表现在上次改革中形成的部分体制机制,推动经济增长的动力已经减弱,甚至从促进经济增长的因素转变为阻碍经济增长的因素。

第一,地方政府之间竞争性推动投资,已经从促进经济增长的因素变成导致产能过剩的因素。地方政府以GDP增长为目标,竞争性地为投资者创造优惠政策和条件,争夺投资,促进本地经济增长。许多学者将其解释为改革开放以来我国经济高度增长的原因,其历史作用应当予以肯定。90年代末以来,地方政府直接推动投资的行为模式延续并固化,产生了三个方面的影响:一是从供给面看,加快并加剧了企业非理性竞争带来的产能过剩。二是从需求面看,政府支持企业投资时,在劳资矛盾中偏重资方,导致大量工人实际工资和社会保障水平达不到法定要求,这扩大了劳资收入差距,压抑了内需,也阻碍人力资本水平提高。三是从资源环境看,不少地方以牺牲资源环境招商引资,加剧了环境和生态破坏,加快了资源约束。这些已经成为阻碍经济持续增长的因素。

第二,“劳动力低成本”的优势,已经从提高竞争力的因素变成阻碍竞争力提高的因素。改革开放以来,我国依靠一支来源广、素质高、成本低的年轻劳动力(1980年我国人口健康水平和基础教育普及率已经接近发达国家水平,在发展中国家遥遥领先),支撑了长期经济增长。但近年来农民工成为我国产业工人的主体,大量企业通过压低农民工工资、规避关于福利和社会保障的法律法规,提高利润空间。这有利于降低劳动力成本,保持劳动力成本优势,但是也带来两方面的后果:一是影响劳动者收入提高,抑制内需。从2000年到2008年,居民消费占国民收入的比例从46.4%下降到35.3%,最终消费(包括居民消费和政府消费)占国民收入的比例从62.3%下降到48.6%。据2014年农民工监测报告,超时劳动、不签劳动合同的状况仍然普遍,周工作时间超过44小时的农民工占85.4%,五险一金覆盖率最高的工伤保险也只有26.2%[②]。据估算,2014年农民工工资和城镇维持生存最低消费之间的差距达2.6万亿元,占当年GDP的4%,严重压抑了内需,也导致就业不足和超时劳动并存。二是人为压低劳动力成本给了企业“利润幻觉”,误认为本来已经不能盈利的行业还能盈利,从而继续进入投资,引起产能过剩。过分依赖低成本劳动力优势,也减弱了企业转型升级的压力和动力,加剧产能过剩。

第三,部分产业结构分散和碎片化,已经从激发活力的因素变成阻碍协作和创新的因素。企业之间竞争是经济增长的动力,但是从新型工业化发展的趋势来看,骨干龙头企业的引领、企业的横向和纵向协作、生产型公共物品的提供,对于现代工业发展的作用日益重要。改革开放初期,我国产业发展的主要问题是企业规模过大、市场发育不足、竞争不充分,企业改革的总体趋势是放权让利、鼓励拆分和竞争,成为经济增长的动力。但目前部分行业产业结构分散和碎片化,也阻碍了协作和创新。如过剩的电解铝、钢铁等行业,都是下放和竞争程度较高的行业,企业之间在海外采购、出口方面不能有效协作,搞“窝里斗”,损害整个行业利益;在质量标准方面不能有效协作,导致缺乏统一标准,影响在一些新领域扩大应用;在科技创新方面不能有效协作,产学研环节协作不足,导致基础科研、共性关键技术研发不足,大量企业和科研院所把主要精力放在短平快的项目上。

第四,住房、医疗、教育等领域过度商业化,已经从拉动内需的因素变成阻碍内需的因素。住房、医疗和教育都有公共服务和产业发展双重属性。计划经济时期以公共服务属性为主,80到90年代,市场化改革促进了这几个部门发展,特别是房地产业成为经济增长主要动力。但是,当前这几个领域过度商业化,增加了居民消费的不确定性,刺激了预防性储蓄,挤压了一般消费,已经从拉动内需的因素变成阻碍内需的因素。2013年全国17.0%的家庭曾因为看病而向外借钱或变卖家产,这些家庭不可能放心消费、投资和创业[③]。2000-2010年,为应对住房、医疗、教育支出,农村居民人均预防性储蓄约3000元,占人均金融财产的34%左右;城市居民人均预防性储蓄约9000元,占人均金融财产的20%左右,是导致城乡居民消费不足的重要原因之一。高等教育支出使大学生所在家庭边际消费倾向下降12%,对居民消费有挤出效应[④]。

第五,公共支出“重物轻人”,已经从扩大内需的积极因素,变成扭曲公共服务行为的消极因素。1998年以来,我国大幅度增加公共支出,成为拉动内需的重要因素。但是在公共领域的政府支出主要绝大多数是以基础建设、设备购置等硬件,公共服务部门的运行经费特别是人员经费保障不足(除基础教育之外),但教育、医疗、科研等领域最主要的要素是人力资本,在人员费用不能保障的情况下,就迫使公共服务机构逐利创收、重视提供营利性服务,忽视提供公益性服务,导致公共服务成本提高、效率降低,既浪费公共支出,影响公共物品供给,间接压抑内需。公共支出“重物轻人”、重硬件轻软件,也成为阻碍经济增长的因素。

上述因素的综合效果,表现为2010年以来我国工业企业利润再次进入下降区间。1980-1997年,随着投资扩张和企业竞争加强,企业收入利润率持续下降。1998年以来,一系列扩大政府支出和扩大市场范围的措施又支持了企业利润率进入增长区间。2010年之后,上述措施对经济增长的促进作用开始减弱甚至逆转,加上要素约束的变化,工业企业利润进入下降区间。

江宇:建国以来五次“稳增长”的经验和启示

 

二、这次经济下行和前五次的比较及政策含义

总的来看,这次经济下行仍然是典型的供给过剩和内需不足的矛盾,主要原因一方面是经济体制内在矛盾运行;另一方面是上一轮改革措施的红利发挥完毕。以前有利于经济增长的因素和做法,现在反倒可能成为经济增长的阻力。因此,应对这次经济下行,需要全面认识这次下行和以前几次的连续与区别,既要充分总结和利用以往经验,又要针对“新常态”的新特点实施新对策。这次经济下行同前几次有三点重大区别:

(一)从供需关系上看,从过去压抑需求、需求过旺转变为需求不足,从结构性过剩转变为总供给过剩。

建国以来,我国经济总供给和总需求的关系可以分为三个阶段。第一阶段是计划经济时期,为集中资源实现工业化,人为压缩福利和个人消费,这一阶段政府只要主动调整积累和分配关系,就会产生旺盛需求。第二阶段是改革开放到90年代中期,由于收入分配公平和市场化改革释放压抑的需求,消费需求旺盛,多次导致经济过热。以上两个阶段不存在总需求不足的问题,经济波动主要是由供给面内部的结构失衡导致的,政府稳增长的主要任务是恢复供给侧内部的平衡。

第三阶段是90年代中期以来,特点是总需求不足。90年代主要是内需不足,这次则是三大需求同时疲软。这一时期,经济波动成因有供给侧内部不平衡,但更重要的是总供给和总需求之间不平衡。这时,要稳增长就不能仅仅靠调整供给侧,更要首先实现总供给和总需求之间的平衡,扩大总需求、控制总供给。

当前之所以出现“政府支持什么产业、什么产业就过剩”的状况,甚至一些新兴产业也过剩(典型的如光伏),从根本说是总需求容纳不了总供给造成的,这一矛盾不在这个产业上表现出来,就在那个产业上表现出来。这个产业不过剩了,那个产业就要过剩,过去的中低端产能结构性过剩已经转变为总供给的过剩。对于这种总供给过剩,仅仅靠调整产业结构、开发新产业新业态、寻找新的增长点,并不能从根本上解决问题,因为这并没有触及总供给和总需求关系这一根本问题。只有从根本上解决总需求大于总供给的问题,扩大总需求,适当遏制总供给,才能够恢复均衡。

(二)从生产要素条件来看,资本稀缺已经变为资本过剩和其他要素稀缺。

建国后,我国和其他发展中国家一样,资本极度稀缺,缺乏必要的资本把劳动力、技术、资源等要素组织起来。因此只能通过计划经济的方式,强制性把分散的有限剩余组织起来,形成国家资本,启动工业化。改革开放以来很长时间,资本仍相对稀缺,因此地方政府和企业竞争的对象也是资本,通过改善其他要素供给、降低其他要素(如资源、环境、劳动力、税收)的价格,降低投资成本。在这两个阶段,资本相对其他要素更为稀缺,即使短暂出现需求不足,资本也很容易找到新的投资方向,开辟新的投资领域。

但是,90年代到现在,我国要素禀赋已经逐步变成劳动力、技术、资源和市场等要素约束越来越紧,过剩资本越来越难寻找到新的方向,表现为过去的“一放就活”变成现在的“放也不活”,就是因为当前的投资趋缓并不能简单地归结为政府审批过严,而是资本过剩和其他要素相对稀缺带来的,其他要素已经容纳不了现有资本的投资冲动。过去是一“放”就有活力,现在是再“放”就可能让其他资源约束更为收紧,反而窒息活力。

在资本过剩的情况下,政府主要的任务并不是为过剩资本寻找投资机会,而应该是努力改善其他要素的供给,提高劳动力、人力资本、环境资源等要素的质量和供给,而不能像过去那样,为了支持资本投资而损害其他要素的可持续发展。如果仍然主要靠放松管制来刺激投资,那么过剩投资要么进入公共服务,推高公共服务成本,要么进入金融等虚拟经济,造成资金“脱实入虚”,这都会进一步加剧经济失衡,而不是缓解经济失衡。

(三)从政府可以选择的政策手段来看,供给侧管理的手段效果已不明显,应把重点放在供给侧和需求侧管理并重上。

从历史上看,历次经济下行中,政府采取的“稳增长”手段可以分为四大类:(1)政府直接“踩油门”或“松刹车”,用指令性方式增加投资或减轻紧缩力度。(2)向地方和企业放权让利,鼓励地方和企业竞争,改善供给侧的活力。(3)提高居民收入,改善收入分配,稳定收入预期,刺激有效需求。(4)加强基础产业,改善公共品提供,以扩展技术、资源和人力资本等要素来源的外延,缓解生产要素约束。在历次“稳增长”的过程中,都程度不同地使用了上述手段。

当前这次经济下行,办法(1)通过直接增加投资的空间已经十分有限,办法(2)将进一步增加产业的碎片化程度。而办法(3)和(4)有利于解决总需求不足的问题,应当作为这次经济下行的主要战略。以更大力度调整收入分配,特别是调整资本性收入过高、劳动性收入过低的状况,提高社会保障水平,严格落实劳动法,减少超时劳动和工资拖欠问题,降低基本公共服务的费用,以此来提高和扩大内需、抑制资本不理性扩张的倾向。提高生产性公共品的提供,通过走出去等办法继续扩展优质生产资料来源,通过加强社会事业改善人力资本,通过加强企业协作和产业整合,提高产业的协调和集中程度。

三、总结和启示

建国以来五次经济下行和“保增长”的实践有如下启示意义。

第一,能做到综合平衡的速度就是最快的速度。综合平衡思想是我国六十多年经济建设长期经验的总结,其含义类似新古典经济学的一般均衡概念,但内涵比一般均衡更为广泛,包括财政、信贷、物资、外汇平衡。我国历次经济波动的共同教训是,“从长期来看,国民经济能做到按比例发展就是最快的速度[⑤]”,追求短期增长速度,片面强调某些指标增长,就会破坏平衡,导致经济下行。1950年经济下行是由于重工业和轻工业之间、城乡之间、实业和金融投机之间失衡导致的。1958年和1978年经济下行是投资过热导致的,1989年经济下行是消费过热和货币发行量过大导致的,90年代和目前这次经济下行,主要是由总供给超过总需求导致的。恢复综合平衡要正确判断失衡的来源,并采取适当的政策工具。

第二,城乡协调发展是“稳增长”最重要的前提

。我国每一次经济波动都同忽视农业和农村、城乡关系失调有关;每一次“稳增长”都把做好三农工作作为重要手段。1950年解决了城乡市场分割、物资交流不畅的问题,经济迅速恢复。1958年经济剧烈下降是因为工业化从农村抽取了过多劳动力和剩余产品。1979年经济下行能够迅速恢复,得益于提高粮食征购价格、推行包产到户和发展乡镇企业。此后由于一度忽视农业,农村税费负担过重,内需不振。1998年之后,进行农村税费改革,重建农村社会保障体系,促进了经济复苏。事实证明,我们这样一个农业大国,城乡协调发展是经济恢复的前提。无论是改革开放前还是改革开放后,农村都是工业化、城镇化重要的劳动力来源,也是工业和服务业潜力最大的市场。当前我国经济下行的许多原因都和农村有关:农民工人力资本水平不高,收入和福利欠账大,影响内需和提高人力资本水平,实际上城镇化和工业化仍挤压着农村的福利和消费。因此要把进一步缩小城乡差距、提高农村收入、改善农民工收入和福利作为振兴经济的战略性选择,改变城市从农村虹吸优质资源的状况,而不能仅仅把农村定位为工业化、城镇化的要素来源地,把农村变成城市的附庸。

第三,辩证看待集中和分散的关系,始终重视加强基础产业、战略产业。1958年经济波动的诱因是下放权力过快导致地方非理性竞争,这种非理性竞争无论在计划经济还是市场经济条件下都会发生,改革开放以来的几次经济波动也都有类似的机制。地方和企业竞争固然有利于加强经济活力,但是也会导致基础产业和全国性公共产品供给不足,还会影响企业之间的协作。因此,在几次治理经济下行中,都把加强基础产业作为重要手段。基础产业通常一般是指建设周期长、投资规模大、外部性和外溢效应强的产业。基础产业发展不足,就会制约国民经济发展全局。在不同时期,“基础产业”具有不同的含义。建国初期相当长一段时间是能源、原材料等,90年代治理通货紧缩实施积极财政政策,主要投入方向也是水利、交通等基础产业。当前,尽管能源、原材料、交通等建设仍有待加强,但重复建设也已经相当严重。而基础研究、共性技术、信息互联互通、社会征信体系、质量标准统一等基础产业和设施缺乏,已经严重制约经济转型升级。从国际上看,美国实行“再工业化”过程中把构建“产业公地”作为一个关键措施[⑥],德国推行的“工业4.0”内涵就是发挥信息系统互联互通的优势,促进设计、研发、生产、销售环节有机融合协作,实现个性化定制。要辩证看待产业结构集中和分散的关系,既要发挥市场机制作用,促进企业竞争;也要推进必要的产业整合和集中,进一步发挥大型龙头企业、行业协会的作用,促进产业集中度提高和协作。

第四,同经济发展水平相适应的收入分配和社会福利有利于经济增长。收入分配和社会福利既是经济发展的结果,也是经济发展的动力。1958年人民公社化运动中,一些公共食堂透支消费资料,造成经济困难。而80年代之所以经常出现经济过热,则是因为收入分配公平、社会保障比较健全、公共服务成本不高。传统经济学认为,一定的收入差距有利于经济增长,这一结论在投资作为经济增长主要力量的时代是正确的,因为收入差距扩大有利于降低消费率、提高投资率。但90年代之后特别是目前,投资过剩和收入分配差距过大成为互相联系的两个问题:由于资本和劳动收益差距大,导致内需不足,内需不足又迫使过剩资本寻找新的投资机会,一旦这些资本进入金融或公共服务环节,就会进一步扩大收入差距、提高公共服务成本,破坏社会公平和压抑内需,也影响人力资源水平提高,从而形成恶性循环。面对消费不足和人力资源建设滞后,要认识到“最根本的应对措施是扩大内需,培育内需从根本上说必须继续增加城乡居民特别是低收入者的收入[⑦]”,应该将改善收入分配、调整劳资关系、提高劳动所得、降低公共服务成本、提高社会福利水平和质量作为振兴经济的战略性选择。

第五,周密部署应对经济下行的战略和实施路径。除了具体措施之外,这几次应对经济下行的战略和实施路径也值得借鉴。一是针对主要矛盾果断决策。一旦经济出现较大下行压力,表明经济运行内在矛盾已经积累到较为严重的程度。历次治理经济下行,党中央国务院都做针对主要矛盾果断决策、猛药去疴,只有尽快结束导致经济下行的旧体制机制,缓解经济运行的内在压力和张力,才有空间进行结构调整。如1961年8-9月中央工作会议做出“工业要退够再前进”的决策,1979年提出“基本建设要退够”。当前最重要的是尽快结束过度依赖投资的发展方式,党的十八大以来,中央提出要以伤筋动骨的态度化解过剩产能,体现的就是果断决策的精神。二是建立新旧机制平稳转换的保障机制。机制转换必然造成利益再分配,特别是会连带损害普通劳动者权益。在计划经济时期,企业都是国有资产,职工有全民就业和基本福利制度,再加上消费水平低,即使大刀阔斧砍掉项目,也不会显著影响工人生活,而且还可以通过向农村公社成建制转移人口缓解城镇就业压力。建立市场机制之后,化解过剩产能要解决企业债务、职工就业和地方政府税收等问题,难度比计划经济时期大得多,这就要依靠完善社会保障、开展职业培训、出台临时救助等措施,确保产能平稳退出,确保经济调整时期大多数普通职工的基本民生不受影响。三是建立稳固的社会和民意基础。经济下行期间社会矛盾多发、预期不稳、心理脆弱,一些国家遇到“中等收入陷阱”,也往往是由经济危机转化为社会动荡。我国历次经济下行中,虽然遇到暂时困难,但基本维持了社会稳定,就是因为每次治理经济下行都把增强人民获得感、提高人民生活水平作为重要战略。只有解决人民最关心的就业、收入、教育、医疗、养老、住房问题,让老百姓真正获得实惠,才能让老百姓有稳定的预期和希望,支持政府结构调整的措施。

第六,在应对危机中进行理论和实践创新。经济下行往往同过去的理论不能够指导新的实践有关,历次治理经济下行都丰富了关于社会主义市场经济的理论和实践。60年代的经济调整初步形成了计划经济条件下综合平衡的思想,避免了在以后历次调整中再出现大起大落。90年代软着陆和治理通货紧缩丰富了在市场经济条件下用经济手段进行宏观调控的理论和实践。这次经济下行又遇到新的情况,这是首次在市场经济条件下三大需求同时遇到瓶颈,是首次由资本不足变成资本过剩而其他要素普遍遇到瓶颈,过去那种供方激励、招商引资、扩大市场范围的作用都不能完全解决问题,而是要改善社会公平、培育有效需求、提升要素禀赋、实现投资拉动向消费拉动的新转变,这是建国以来经济管理理念和手段的重大变化,需要在实践基础上不断深化对政府与市场、效率与公平、经济改革和全面改革等重大关系的认识,不断解放思想,推进理论创新。

作者为国务院发展研究中心副研究员。

[①]参见国务院发展研究中心《调查研究报告》2015年第#期、第#期。

[②]国家统计局网站:2014年全国农民工监测报告

[③]国务院发展研究中心“中国民生指数”研究2014年对八省市8000户居民的问卷调查;

[④]杨汝岱、陈斌开:高等教育改革、预防性储蓄与居民消费行为,《经济研究》2009年第8期

[⑤]李先念、陈云给中央的一封信,1979年3月4日,载中共中央党史研究室编《中国共产党大事记》

[⑥]侯永志:提升产业发展质量与竞争力是关键,中国经济时报,2015-3-7

[⑦]朱镕基:在国务院党组第16次会议上的讲话,《朱镕基讲话实录》第4卷,258页[page]

延伸阅读:

江宇:建国初期两次经济下行的成因及治理——稳增长的历史经验研究之

中国经济时报

【作者按:自建国到上世纪末,我国数次遇到GDP增速连续三年下降或短期迅速下降的局面,分析其成因和治理措施,对当前稳增长有启示意义。1950年我国遇到建国以来第一次经济萧条,主要原因是经济结构依附性、投机性所带来的虚假需求消失,治理办法是通过畅通城乡物资交流、提高农民收入、扩大国家加工订货,用国家和农村的真实需求替代萎缩的虚假需求,同时加强企业协作消除无序竞争。1958年,我国探索从中央集中计划经济向地方分权,但由于下放权力过快、过于强调速度和主观积极性,破坏了综合平衡。通过优先发展基础产业、缩短基本建设规模、加强集中等措施恢复了综合平衡。这些经验对解决我国当前内需特别是农村需求不足、部分企业无序竞争、过度投资挤压消费等问题有借鉴意义。】

从建国到这次经济下行前,我国出现过四次GDP增速连续下降超过三年的情况:从1958年的21.3%下降到1961年的-27.3%;1964年的18.3%下降到1967年的-5.7%;1987年的11.6%下降到1990年的3.8%;1992年的14.2%下降到1999年的7.6%,都降到偏冷或过冷区间。其中1964年至1967年主要是政治因素导致,暂不讨论。另外加上两次,1950年上半年和1979年至1981年也分别出现过经济下行压力,虽然时间不到三年,但降幅较大,故也一并研究。考察这五次经济下行的成因、对策及效果,分析经济发展“新常态”和这五次经济下行的联系和区别,对当前稳增长、调结构、促改革有一定启示。本报告讨论建国初期两次经济下行的成因和治理。

1950年:从虚假繁荣到真实增长

1950年初,我国遇到建国后首次经济萧条,史称“四月危机”。这次危机的形成既有建国前经济结构不合理、泡沫经济破裂等长期结构性因素,也有建国前后治理通货膨胀等短期政策的影响。中央和中财委及时出手调整,1950年下半年即有效恢复经济增长。

——背景和表现

建国前后,经济工作重点是统一货币和税收、打击投机资本、治理通货膨胀。1950年4月这些任务有效完成,实现财政收支平衡、物价和人民币币值稳定,同时出现新的问题:经济下行压力突出,工商业商品滞销、资金周转不灵、关门歇业增多。1950年1月至4月,十多个城市的2945家工厂、9347家商店歇业,3月至4月全国失业117万人 (当时全国只有300多万工人)。上海4月份棉纱、米、面粉交易量只有1月的53%、17%、56%,工商界说“停业的是大楼,开业的是小摊”、“挂红旗五星不定,扭秧歌进退两难”。

——经济下行的成因

这次经济下行,是建国前投机性、泡沫化的经济结构同打击投机、治理通胀的政策相结合所造成的。具体原因包括:

一是社会结构变化导致虚假需求减少。一方面,过去长期通货膨胀导致强烈通胀预期,企业大量囤积物资,甚至借债囤货,物价稳定后,库存产品销路停滞,资金周转中断。另一方面,新政权建立后,过去面向官员、地主、投机人员的奢侈消费受到抑制,导致全年消费下降折合230亿斤小米。这种降低不可能一下就恢复,有些也不应该恢复。

二是打击投机抑制了金融泡沫。建国前的民族工商业结构失调,1936年工业和运输业资产净值13.3亿元,而商业和金融业58.7亿元,是工交部门4倍以上,这种畸形结构使实体经济严重依赖国内外金融资本。建国后,投机资本受到抑制、泡沫破裂,压力传导至实体经济。

三是基础产业薄弱制约经济增长潜力。建国前我国工业基础薄弱,轻工业和重工业不平衡,1936年生产资料工业产值只占工业总产值的28%,其中机器制造业仅占2.2%,石油、机械等基础工业几乎为空白。致使轻工业进入和平环境恢复生产后,很快遇到机器设备和原材料瓶颈,开工不足。这既是1950年这次危机的原因,也是后来几年轻工业多次开工不足的原因。直到石油、机械等基础工业建立之后,通过化学纤维替代棉花作为纺织业主要原料,才从根本上解决了这一问题。

四是企业管理水平和竞争方式落后。在战争和投机环境下,各地市场分割,同一行业重复建设,企业管理落后,主要靠延长劳动时间、压低工资获取利润。建国后形成统一市场,企业利润下降、产品过剩。

——应对措施和效果

治理投机和通胀,减少虚假需求,在短期难免导致经济下行;面对经济下行,如果简单地扩张总需求,就可能危及来之不易的物价和金融稳定。面对这一两难选择,如何寻找新的需求,代替萎缩的虚假需求,成为关键问题。中央一方面从解决城乡物资交流不畅入手,通过打通城乡市场、组织加工订货等措施扩张有效需求,另一方面通过产业政策治理低水平重复竞争,很快取得成效。

一是开展一场 “城乡物资交流运动”,用农村的真实需求替代萎缩的虚假需求。针对企业存货滞销、而农村反映土特产品没有销路、希望政府组织收购的情况,中央判断这是城乡物资交流阻塞所造成的后果,从而确定了启动城乡物资交流的思路。当时估计,由于土地改革减轻农民地租负担和农业增产,全国农民增加的需求潜力合计620亿斤小米,比原来(400亿斤)提高155%。为此,利用农村进行土地改革、农民购买力旺盛的条件,通过重建城乡贸易流程,打通城乡流通,启动农村大市场。一方面促进农产品流通,增加农民收入。各省基本都召开土产会议,鼓励国营贸易机关、合作社和私商收购农产品。发挥农业合作社的作用推销土产,国营贸易公司同合作社合作,将农产品零星交易汇集起来,促进有组织的产销。鼓励城市里的流动游资到乡村收购农产品,一些省份还组织土产推销团,组织远途推销。另一方面是组织工业品下乡。鼓励贸易企业了解农村情况,使经营适合农民需要;一些国营贸易公司经过合作社赊购农副产品,分期偿还农民所需要的工业品;开展农村信用储蓄,利息比银行利息稍高,吸收农民的产品或货币作为资金,推销农副产品。通过这些办法,我国经济从城乡之间相对孤立的两个内部循环,向城乡统一市场的“大循环”转变。对此,陈云总结说:“农民经过土地改革,加上城乡交流,购买力必然会大大提高,问题不是工业品过剩,而是工业品不足。”此后,在20世纪60年代的经济调整、80年代农村改革中,每当国民经济遇到困难,只要从“农副产品→轻工业产品→农业生产资料”这一流程入手进行调节,发挥城乡贸易的乘数作用,就能取得显著成效。

二是由国家对企业进行加工订货,解决原料和市场瓶颈。组织国营企业和机关部队向私营工厂委托加工订货。加工订货所占全国私营工业产值的比例从1949年的11.5%提高到1950年的27.3%,棉纺业为国家加工的部分已占其生产能力的70%以上。

三是加强产业政策指导,推进企业管理提升。向全国发布关于产能过剩和饱和的公告,引导企业减少盲目投资。组织同业公会和联合会,促进公私企业之间的协作。号召企业改善经营方法,改善劳资关系,共同克服企业中的困难。

四是采取临时救助措施,确保社会稳定。中财委多次组织增加对各地的现金投放,以缓解危机,联合公私力量,组织工业资金的周转。举办失业救济,把失业者组织起来修建水利、市政等公共工程。

这些措施成效显著。1950年7月形势开始好转,上海 8月至10月新开业工商业户数分别增加16至28倍,申请歇业数仅是4月份的20%。各大城市货物成交量从6月份起逐步增加,上海棉布成交量10月比5月增加10倍。1951年上半年,随着开展城乡物资交流运动、土地改革陆续完成,农业获得丰收,加上基本建设和抗美援朝战争对物资需求的增加,百货、粮食、煤油、煤炭、布匹销售分别同比增长347%、65%、36%、125%、16%,工商业1951年的赢余比1950年增加90.8%。

——小结和启示

这次经济下行的内在机制是不完善市场形态下形成的经济泡沫破裂,主要表现是有效需求不足,治理的主要思路是:用国家和农村的有效需求取代虚假需求,同时实施产业政策,加强基础产业,推进企业协作,消除无序竞争,使经济从虚假繁荣向真实增长转变。

当前,尽管我国发展阶段已有根本性变化,但导致这次危机的一些原因仍然存在,包括:收入差距导致内需特别是农村有效需求不足、资金“脱实入虚”导致经济泡沫化、一些行业企业管理水平低、盲目竞争等。1950年治理“四月危机”的做法仍有启示意义。一是借鉴政府组织加工订货的办法,在一些战略性、资源性行业,利用大宗商品价格下降的机会增加储备、扩大应用(如在交通车辆、电力等领域扩大铝材料应用),缓解企业需求不足。二是借鉴启动城乡物资交流的办法,发挥农村合作组织在产品流通中的作用,提高农民收入的稳定性,减少市场风险。加快收入分配改革,提高农民和农民工收入。在农村基础设施建设、农房改造等领域充分消化过剩的原材料产能,再造一个农村大市场。三是借鉴调整公私关系的办法,治理工业领域的无序竞争状态,发挥政府、龙头骨干企业和行业协会在重大核心技术攻关和行业自律方面的主导作用,加强行业协作和整合。

1958年至1961年:从大起大落到综合平衡

从1958年至1961年发生了建国以来幅度最大的经济波动,年增长率峰谷之差达到48个百分点。这次波动是从中央集中计划经济向地方分权过程中,由于下放权力过快、过于强调速度和主观积极性,破坏工农平衡、城乡平衡和生态平衡所导致的。中央下决心进行经济调整,通过优先发展基础产业、缩短工业和基本建设规模、加强集中等措施恢复经济的综合平衡,从1962年起经济恢复增长。

——背景和表现

“一五”期间(1953年至1957年),我国建立了中央集中计划经济模式,实现GDP年均增长8.9%、工业年均增长18%。但到了20世纪50年代后期,高度集中计划经济体制的弊端表现出来:大部分权力集中于中央,地方缺乏积极性,广大基层被排除在工业化进程之外,城乡差距扩大,权力集中还导致了部分干部的官僚主义和特权。1956年起,中央领导人开始探索如何发挥地方和企业的积极性,提出“地方政权那么多,不要使他们感到无事可做”。同时,随着中苏在国家利益上的分歧日益突出,中苏关系恶化,苏联从我国逐步减少直至撤走投资,迫使我国必须减少中央投资,通过发展地方工业来弥补投资的下降。

从1957年9月起,中央相继决定把计划、企业、物资分配、项目审批、劳动管理等权力下放到地方和企业,扩大地方财权,实行税收包干。1958年4月,国务院各部委管理的企业88%下放到各级地方政府直至街道和农村,提出“发展工业要大中小结合起来,大的中央搞,中的地方搞,小的由乡和合作社搞”。中央企业产值所占比重由1957年的39.7%下降为1958年的13.8%,下降近2/3。

经济管理权力下放,使很多基层政府第一次具备了发展工业的条件和冲动,加上中央号召和国内外形势压力,地方积极性高涨,竞相攀比,提出不切实际的高指标,特别是片面强调钢铁等标志性产品的增速,导致工业与农业、投资与消费、城市与农村之间严重失衡。1959年至1962年GDP增速分别为8.8%、-0.3%、-27.3%、-5.6%。经过几年调整,到1963年至1965年分别恢复为10.2%、18.3%和17.0%,呈现大起大落的局面。

——经济下行的成因

地方政府之间追求工业产量的不理性竞争破坏了经济的综合平衡,是这次经济下行的主要原因。

一是下放权力过快,刺激各地不理性竞争。1958年实行体制下放发挥地方积极性,是必要的。但是下放过程过粗过快、一刀切,把需要规模经济和协作的部门也下放到地方。过于强调主观能动性,降低办工业的门槛,鼓励了低水平竞争。1958年钢产量1108万吨,其中合格的只有800万吨,仅炼铁补贴一项就耗费财政支出40亿元,同时还浪费了大量燃料和矿石,挤占了其他领域的投资和消费。

二是地方竞争性地追求投资率,挤占正常消费。在苏联撤走大量投资的情况下,投资率不降反升,国有单位固定资产投资总额由1957年的151亿元猛增到1958年的279亿元,增长84.5%,积累率由1957年的24.9%增加到1958年的33.9%,煤炭、电力、运输建设项目也迅速增加,工业职工总数一年增加2000多万,比上年增加60%以上,加重了财政和商品粮供应负担,加剧了社会商品的供需矛盾,导致财政赤字,而且直接挤占了农村消费。1958年物价上涨20%以上,1958年至1960年财政赤字300亿元以上。

三是追求工业增速导致城乡关系失调。工业挤占了农业和轻工业生产,1958年工业、重工业和农业增速分别为54.8%、78.8%和2.5%,农业和工业从业人口之比从1957年的13.8下降到1958年3.5,民谣说“谷撒地,薯叶枯,青壮炼铁去,收禾童与姑”,估计有10%的粮食没有收割,轻工业生产也大幅度下降。

四是人民公社初期的“五风”问题。农业集体化本是为了通过集体协作改善“土肥水种”等公共生产要素、防止贫富分化、发展农村社队工业和社会事业。但人民公社运动初期出现了共产风 (竞相扩大公社规模,严重超过能够实施有效管理的范围)、平调风(强制拉平收入,将所有生产资料无偿充公)、浮夸风、瞎指挥等问题,打击农民积极性,违背发展集体经济的初衷。这一时期农村社会事业有所发展,但有的地方提出吃饭、看病、养老、上学都不要钱,超越了基本保障的限度,导致农村积累很快被透支,影响以后几年的基本生活。

——应对措施和效果

大规模下放企业和发动大跃进是1958年上半年进行的,到1958年11月第一次郑州会议,中共中央已经意识到问题,开始纠正错误。但由于此时面临着调整经济和保护地方积极性的两难选择,再加上认识不统一,调整起初并不顺利。进入60年代,采取了更加坚决的措施进行调整。

一是“先抓吃穿用、实现农轻重”。调整经济发展重点,改变过去制定计划时先工业和基本建设、再安排农业和轻工业的惯例,先发展消费工业,维持简单再生产,再安排工业生产和基本建设。在酝酿“三五”计划时,毛泽东提出“要留点余地在老百姓那里”、“国家积累不可太多,要为一部分人民至今口粮不够吃、衣被甚少着想。再则要为全体人民分散储备,以为备战备荒之用着想”。周恩来总结为“先抓吃穿用、实现农轻重”,横批“综合平衡”。为此,1961年全国粮食收购价格平均提高20%,征购量减少25%,加强工业对农业支援,增加化肥农药供应。“三五”计划的农业投资比例从前两个五年计划的7%和11.3%提高到20%。

二是缩小基建规模,精简城镇人口。1961年8月—9月中央工作会议做出 “工业要退够再前进”的决策。1962年基本建设投资比1961年减少近一半,重工业生产指标分别降低5%到20%,部分企业关停并转,两年内精简城镇人口2000万。

三是把部分权力重新集中到中央。一些大中型骨干企业下放后,破坏了原有的协作关系,影响发挥规模效益。1962年的七千人大会和西楼会议认为地方的 “分散主义”是造成经济困难的一个原因,将中央各部属企业的管理权力收归中央主管部门,大中型建设项目一律由国务院或计委批准。这有利于迅速治理经济危机,结束地方不理性竞争的状态,但是客观上也强化了集中的经济体制。

四是调整农村政策,确定人民公社“三级所有、队为基础”的组织形式。把核算单位从大队改为小队,小队规模一般是十几户到几十户,规模不大,有较强的监督机制。解散公共食堂,基本废除供给制。对“五风”中出现的问题进行纠正和退赔。

经过调整,国内经济形势明显好转。1962年农业产量增加8.3%,产值增长6.2%,结束了连续3年下降的局面。农业和工业产值比例从1960年的22:78提高为39:61,财政结余8.3亿元,结束连续4年的赤字,城乡居民消费增长4.7%。

——小结和启示

这次波动是在计划经济条件下,地方政府竞争性地追求工业增长速度而破坏经济综合平衡所造成的。治理的主要思路是:在需求面,通过压缩工业投资、优先发展农业和消费工业,来解决消费和投资失衡的问题;在供给面,通过加强集中统一,消除地方之间的非理性竞争。这次危机的内在机制,和近年来我国一些地方政府追求GDP而造成经济失衡、导致投资挤压消费等现象有类似之处,治理的一些思路也有借鉴价值。主要启示是:

一是工业化、城镇化速度要同资源支撑能力相匹配。这次危机,人为加快工业化和城镇化进程,使得投资率畸高,挤压了消费,反而带来经济失衡和增速下降。这表明城镇化、工业化既要遵循经济规律,也要遵循自然历史规律。当前一些地方通过招商引资追求经济增速,人为鼓励农民进城,如果没有足够产业和配套生产要素做支撑,就容易使投资挤压收入和消费,导致经济增长乏力。

二是优先解决最急需的民生问题有助于平稳化解危机。这次危机治理中,提高农民收入、减少粮食征购、发展消费工业,都有利于解决群众最急需的生活问题,维持劳动力再生产,凝聚人心、共渡难关。如果说60年代最重要的民生是吃饱穿暖,当前最急需的民生问题就是医疗、教育、住房、安全、环境等,这些问题的恶化,同过度追求投资也有关系。优先解决这些问题才能减少经济波动对人们生活的冲击,稳定消费预期,扩大消费需求,为调整结构奠定基础。

三是向地方分权应当同集中协作结合起来。一些工业部门特别是基础工业,具有自然垄断和规模效益,只有具备一定规模,打破地域分割进行协作,才有利于从总体上提高效率。当前转型升级的一个障碍就是一些产业结构碎片化,基础科研、共性技术、质量标准、行业协作等生产性公共品供给不足,这时既要强调分散竞争,也要探索在市场经济条件下加强协作。

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