国家治理能力:国企改革绝对不能忽视的视角

有人谈起国企改革,就是民进国退;而谈国有企业的发展就是“国进民退”。实际上,这种观点,忽视了中国参与现代化大竞争的赶超历史背景,忽视了国企的职能和国家治理能力的关系。国有企业具有特殊性,往往超出经济效益,承担社会职能,履行国家发展的长远战略职能。完善国有企业治理机制,不是简单地私有化,而是要使它更好地履行战略职能。只有这样,国家治理能力才有了坚实的物质基础。

 

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【摘要:有人谈起国企改革,就是民进国退;而谈国有企业的发展就是“国进民退”。实际上,这种观点,忽视了中国参与现代化大竞争的赶超历史背景,忽视了国企的职能和国家治理能力的关系。国有企业具有特殊性,往往超出经济效益,承担社会职能,履行国家发展的长远战略职能。完善国有企业治理机制,不是简单地私有化,而是要使它更好地履行战略职能。只有这样,国家治理能力才有了坚实的物质基础。】

国家治理能力:国企改革绝对不能忽视的视角

欧洲崛起起来,全世界都不得不卷入一场现代化大竞赛。简单一点说,早发展的国家,利用市场的力量,如英国,利用现代技术、商业、金融优势,倡导全球自由贸易。而后发国家,面对这种压倒性竞争,民族企业根本无法通过市场机制发展起来。因此,德国和日本采取了国家主导型的发展战略,致力于现代化。到了第一次世界大战时期,世界已经被新老帝国瓜分,后发国家的发展空间被极度挤压。在这种情况下,苏联和后来的中国更进一步,采取计划经济模式,完全用国家的力量来统一配置资源,以此致力于现代化。而要实现这一点,国家必须具有强大的国家治理能力,有办大事的能力,而不能是什么“守夜人”、“最小政府”。从现在来看,这个你追我赶的现代化竞赛并没有结束,中国要继续追赶,就必须要保持强大的国家治理能力。掌握着国家经济命脉和战略性产业的国企,是国家治理能力的支柱!

谈起国企改革,有一种很有影响的观念,即民进国退,国企在一些经济领域要退出,从更宽泛的意义上说,国企要进一步私有化。这才是中国改革的正路。而一谈国有企业的发展做大,就是“国进民退”,是“市场化、私有化”改革的“逆流”。实际上,这种观点,忽视了中国参与现代化大竞争的赶超历史背景,忽视了国企的职能和国家治理能力的关系。国家治理需要相应的物质资源。没有相应的物质资源,国家治理能力就无从发挥,国家治理体系就会成为空架子。我国国有企业实力雄厚,掌握着国家经济命脉,是国家治理能力的物质保障。国有企业具有特殊性,往往超出经济效益,承担社会职能,履行国家发展的长远战略职能。完善国有企业治理机制,不是简单地私有化,而是要使它更好地履行战略职能。也只有这样,国家治理能力才有了坚实的物质基础。

一、没有国企就没有强大的国家治理能力。

有一件事给笔者留下深刻印象。几年前,有一次和一个从非洲尼日利亚打工回来的小伙子聊天,小伙子说起当地出租车司机罢工,因为汽油太贵了。笔者听了非常奇怪,尼日利亚可是非洲重要产油国呀,怎么会平抑不了汽油价格呢?小伙子说,尼日利亚的石油都是外资控制,政府控制不了油价,又补贴不起。

一个非洲重要产油国,却无力平抑油价,无法解决由此产生的社会问题!

很多人在思考国企改革的时候,都忽视了国家治理能力这个问题。

国家治理需要物质资源,尤其是遇到重大危机时刻。一个国家的国有企业能为国家提供充足的物质资源,发挥着私营企业不可替代的作用。正是因为有这些国企和国企掌握的资源,国家治理目标才能得到贯彻和实现。我国社会主义的传统优越性就在于能集中力量办大事,但是,如果没有国企,这是根本办不到的。

上个世纪90年代中,正是国企大改革时期。笔者头脑中有个“明确”观念,那就是国企要私有化。道理很简单。国企是国有,国有就是大家都有,大家都有就等于大家都没有。没有直接的利益,谁会好好干?谁会做大做强国企?当时流行一句话,外国有“加拿大”,中国有“大家拿”。只有将国企私有化,变成个人的企业,成为企业家个人财产之后,企业家才会发挥企业家精神,积极参与市场竞争,提高企业效率,大力拓展企业规模。企业才能真正的发展。私有化和市场化是国企改革的不二法门!

现在想来,国企改革如果这么简单,那真是太好不过了。这种新自由主义改革观在当时盛极一时。就在这时,俄罗斯进行“休克疗法”,进行最彻底的私有化和市场化改革。当时俄罗斯的学者有一句话,俄罗斯的问题在前面,中国的问题在后面。其核心思想是说,俄罗斯和中国都是计划经济体制,都有庞大的国有经济。俄罗斯私有化改革一步到位,对经济影响大,但已经步入正轨,后面是逐渐起步加速的过程。中国私有化小打小闹,虽然避免大震动,却没有步入正轨,问题会逐步累积。越拖延私有化改革,中国的问题越大。现在,历史已经给了结果。

苏联解体后,俄罗斯彻底实行私有化和市场化。当时俄罗斯私有化还秉承公正原则,国有资产一律均分,每人都有一份股份。

俄罗斯已经市场化和私有化了,经济已经步入正轨,就要加速起飞了!

这正是俄罗斯青年改革派的领军人物盖达的观点。他在俄罗斯推行了“休克疗法”,希望在最短时间实现市场化改革。盖达尔的家庭具有红色背景,能接触别人看不到各种禁书。亚当·斯密的著作和萨谬尔森的通俗教科书对他产生了巨大影响,他成了哈耶克和弗里德曼的信徒。他希望彻底清除计划经济体制,然后在清理干净的地基上建造市场经济。这位毫无经济管理经验的经济学家推行的“休克疗法”,引起巨大的经济动荡。当沦为赤贫的人在商业街上拿着几盒烟、罐头和小孩的旧衣服进行交换时,盖达尔欣喜地发现,“在这里终于出现了俄罗斯市场经济诞生的证明。”[①]普通老百姓正在市场中追求着商业利益,企业家精神正在萌生!

不过,后来,事情的发展却出乎所有人的预料。一些人利用经济困境和老百姓缺乏商业经验,以极低的价格收购这些股份。这样,财产迅速向少数人集中。与人们设想的正相反。经营企业,创造财富太累太慢还要冒风险,而掠夺财富则更快更容易。因此,这些人获得企业后,不是经营,而是卖掉,用这个钱再继续收购大企业,如此循环往复。为了抢夺财富,更是无所不用其极!短短几年,前苏联积累的财富迅速跑到极少数人手中。而这些人又迅速集中到最容易赚钱的油汽等自然资源、金融和传媒等产业。这些极少数人就是以霍多尔科夫斯基、别列佐夫斯基为代表的寡头。他们控制了国家经济命脉,同时攫取了国家的权力。在这次大掠夺中,俄罗斯经济凋敝,从超级大国沦为二流国家。

在这时,所谓政治强人叶利钦,实际上不过是寡头的傀儡。他的政府没有什么资源,无力领导国家,也无力保护老百姓的利益,更不要说贯彻执行什么宏伟战略。俄罗斯总统叶利钦的助理谢尔盖·兹维列夫承认,“这块小小的城堡(克里姆林宫)就是叶利钦唯一能统治的地方……所有他现在能做的事,就是更换总理和自己的办公厅主任。”[②]在这期间,俄罗斯国家治理能力衰落到极点。

普京上台后,打击寡头。2003年以后,普京把石油、天然气、军工、飞机制造、重型机械、汽车、核能、银行、海运等涉及国家命脉的战略性产业进行国有化,或者实行国家控股,保证国家对支柱产业拥有绝对权力。用现在我们一些媒体的话来说,就是“国进民退”。但是,正是依靠这样的“逆私有化”的政策,才在一定程度上扭转了俄罗斯的颓势,一定程度上恢复了国家治理能力。

有时笔者会问自己,如果当时中国国企彻底私有化,那该是个什么样的结果呢?

二、国有企业所要做的,是民营企业不能做、不愿意做的事

在社会主义市场经济条件下,政府的作用在于弥补市场机制的不足。市场机制最主要的不足表现在如下几个方面:从国际竞争来看,面对世界经济中已经存在的、在各产业居于垄断地位的跨国公司,市场机制选择“相对优势”;从国内来看,市场机制无法调节区域发展的不平衡、不能自动调节社会两极分化问题。这些问题的解决需要从长期战略利益出发,需要从中华民族发展的长远利益出发,需要超越单纯的市场利润。而以市场机制为导向的私营企业,无法解决这些问题,只有国企才能承担起这些功能。

第一,国企要在全球产业和科技制高点争夺中发挥不可替代的作用。

不能占据国际产业高端,不能占据科技制高点,就不可能实现赶超,不可能真正实现中国梦。我国私营企业有了很大发展,其中不乏有国际影响的大企业。但是,必须看到,在国际市场中,西方跨国公司具有垄断地位,不管是资金、技术研发、销售渠道等,具有巨大优势,占据统治地位。同时,现代产业科技高度集成,每一项产品都是一个科技系统集成平台,对这一科技集成平台的研发需要投入巨大的财力。私营企业的目标是市场利润,其优势是对市场需求和风险高度敏感。但我国私营企业整体实力较弱,无法在产业集成平台研发领域与跨国公司竞争,从而避开这个领域竞争,发挥“相对优势”,只能搞产品组装、营销,或者买技术进行产品开发,以此寻求生路。中国的大型国企则实力雄厚,可以从产业发展的长远规划出发,不计较短期经济效益,对高端技术集成平台进行公关,发挥后发优势,赶上并超过跨国公司。

2015年11月2日,中国大飞机C919总装下线。大飞机是最高水平的现代科技集成平台。中国在博采各家先进技术的基础上,自己制定总体方案,自己设计气动外形,飞机的机体全部由自己完成,系统集成完全由自己完成。中国拥有C919的自主知识产权。在此基础上,中国可以自己研发、改进、创新。这实际上给中国高端制造提供了一个整体平台。可以预见,中国大飞机还要面临强劲竞争,还会面临初期的亏损问题。从研制到真正成功,这种巨大的投入是必须要做的。而这种巨大投资和未来风险,也只有承担战略职能的国企才能承担的。[③]

第二,国企要在国家安全中发挥关键作用

国有企业控制着战略物资,掌握着国家经济命脉,关系到国计民生。对于这些产业,如石油、粮食等,必须从国家安全的角度出发,必须保持高度的自主性,由国家所控制,而不是简单地从市场效益出发考虑其地位。只有这样,在重大危机时刻,国家才能调动资源,发挥自己的治理能力。2015年,中国经济有下行趋势,香港某著名大企业家判断形势,迅速抛售在中国的房产,把资金向欧洲转移。从市场经济的原则来说,从企业家的趋利性来说,该企业家的行为并没有什么可指责的地方。但是,这也说明一个问题,私有企业是以牟利为第一目标,社会责任、国家责任则是第二位。是否承担社会责任,只能看企业家个人的道德水准和家国情怀。那么,再进一步假设,如果这个私营企业家掌握的是石油、粮食之类资源,那么,一个国家在生死攸关的时刻,只能指望这个私人企业家的道德和社会责任感。那么,不管是从一个社会主义国家的本质,还是保证国家治理能力的需要,都是不能接受的。

同时,即使是国有企业,也要从国家安全出发,而不是简单地从经济效益出发,不能让战略性企业依赖于国际市场。上个世纪80年代,美国展开了一场针对苏联的隐蔽经济战,促动了苏联解体。当时美国中央情报局局长威廉·凯西提出针对苏联进行一种非常规战争,其核心是通过对苏联经济体进行研究,找到它的脆弱性,并针对它,通过经济手段进行打击,削弱其国力,进而颠覆其政权。威廉·凯西组织专家组对苏联经济的脆弱性进行研究。研究结果发现,苏联国民经济体系对油气出口的高度依赖。“在部分年份中,石油和天然气所赚取的硬通货占据苏联全部硬通货的60%-80%,并且这些收入成为苏联经济体制的一个最主要支柱。苏联虽然从西方赚取硬通货,但它需要用这笔钱从西方购买粮食和技术,以维持经济体制这个庞然大物。”[④]据此,美国联合沙特,加大石油生产打压油价,苏联外汇储备迅速枯竭,无力进口粮食,引发社会危机,进而引发民族危机。

第三,国企要在国家经济发展战略中发挥重要作用。

我国经济发展存在着东西部不平衡,东部发达,人财物等资源不断向东部集中。中部和西部的发展成为我国平衡区域经济的关键。但是,在中西部发展中,尤其是地理环境复杂的地区,存在着投资巨大,投资后短期经济效益低下的问题。这尤其表现在基础公共设施的建设上。这样,由于投资额度问题,或者是效益问题,私营企业往往无力承担,也不愿意承担这些建设任务。在这种情况下,只有承担国家战略职能的国企才能担负起这些建设任务。

对于这种建设任务,最有代表性的就是计划经济时期修建的成昆铁路。

1958年7月,成昆铁路开工,它是大西南的交通枢纽。但是,成昆铁路跨越地质断裂带。全长1100公里,有500多公里位于烈度7至9度地震区里,200多公里在8-9度的地震区内。沿线有沉积岩、岩浆岩和变质岩,受地质构造影响,大多支离破碎。而且铁路途经高山大川,悬崖峭壁。海拔落差大,成都平原海拔500多米,铁路途经的最高点海拔2280米。其间铁路升降起伏。成昆线全线共有桥梁991座, 200米以上的大桥113座,1000米以上的特大桥2座。而且隧道比桥梁更多。

计划经济时期没有私企。但是,在当时的技术条件下,即使有私企,也不会有任何一家私企会承担这种铁路建设。就是当时国家下属的铁路单位,修建起来也极为吃力。成昆铁路开工后,在投入1.1亿元后(当时的币值和现在是不一样的),只建成10公里隧道,5公里桥梁,只有成都到青龙场的61.5公里铁路铺轨通车。1964年,成昆铁路成为三线建设的重点工程。中央决定,由铁道兵来负责修建。18万铁道兵与铁道部第二、第四工程局组成30万筑路大军,开进崇山峻岭。1970年,成昆铁路完工。一举盘活西南各省经济。[⑤]

我国中西部发展的国家战略规划,需要国企从国家利益的高度出发,承担建设任务。

第四,国企在社会福利中发挥不可替代作用。

国有企业的财产是全民的,是新中国成立以来,千千万万劳动者艰苦奋斗积累起来的。国有企业的性质和它的历史来源决定了,它应该而且也能够被用于国民经济发展,用于民生,用于社会福利保障建设。而私营企业,在正常缴税之后,其财产属于其所有者个人,政府是无权支配的。因此,国企在国民社会福利中的作用是私有企业无法替代的。

中国记者在就国企问题采访德国前总理斯密特时,这个来自西方发达资本主义国家的总理并没有给出个私有化、利益最大化药方,而是强调国企的社会公益性。在谈到国企在国民福利中的作用时,就中国的国企问题,他说:“我了解到的情形是,这些国企上缴的利润不到15%,尽管如此,剩余的利润都最终计入了国家资产的账户上,要么用来发展,要么转化为新的资产,今后它们会成为中国国家社会保障资金的一部分,比如保障房的建设资金、医疗保障基金。挪威是这样,阿联酋是这样,这些国家把这些国企的资金作为国家主权财富基金进行世界性的投资,所以你可以看到,他们国民的人均GDP很高,这些基金是主要的贡献之一。” 针对俄罗斯改革历史,前德国总理施密特还认为:“现在俄罗斯的经济命脉石油天然气还掌控在国家手中,否则俄罗斯的国家福利会很糟糕,他们国民的福利以及其它政府支出主要源于这些资产。” [⑥]

事实也证明了这一点。我国目前所面临的经济难题是产能过剩,这又与社会财富两级分化存在密切联系。加强社会福利保障,加强政府转移支付,是解决这个问题的重要手段。但是,私营企业的财产除了税收外,属于个人财产。而税收也不是随意增加的。因此,国企和它的财富积累的重要作用就显示出来。据新华社2015年10月29日消息,五中全会强调,“建立更加公平可持续的社会保障制度,实施全民参保计划,实现职工基础养老金全国统筹,划转部分国有资本充实社保基金,全面实施城乡居民大病保险制度。”[⑦]

实际上,国有企业一直承担者社会福利功能。在国有企业中,职工的社会福利都有一定的保障。在改革开放之初,由于大量知青返城,国家要求国企解决就业问题,一个人的饭,两个人吃。而且,国企往往也是政府的最重要财政来源之一。而后来的私营企业,效率优先,低工资、低福利,在产品价格竞争中,占据先天优势。国企确实存在一定问题,但在批评国企的效率低时,国企所承担社会职能被人们忽视。这对国企是有失公允的。

三、国企的问题,“是监督的问题,而不是所有制本身的问题

我国的国企确实存在各种弊端,如腐败、侵吞国有资产效率等。一谈起这些,一些人就会举起这面“私有化”大旗。

从二战以来的历史来看,欧洲各国的发展,其中一个重要因素就是吸取了一些社会主义因素,扩大了国家的作用,保障工人的福利,同时,也包括建立国有企业。因此,上个世纪五六十年代,曾一度流行“社会趋同论”,认为社会主义和资本主义正在不断接近,越来越像。理论对错姑且不论,但至少可以说明,资本主义已经不是二战前的资本主义,更不是“私营企业+市场机制+守夜人政府”这样的市场乌托邦。根据国家治理的需要,欧美各国也成立国有企业。国有企业出现问题时,有的国家实行私有化,比如英国,但有些企业仍旧问题成堆,有的国家则是完善监管机制。前德国总理施密特认为,中国国有企业确实存在贪腐问题,但是,西方发达国家也有国有企业,但贪腐问题要小得多。所以,这些现象 “是监督的问题,而不是所有制本身的问题。”[⑧]

这个问题并不复杂。现代大型公司多为股份制。股东把公司委托给经理人团队,通过一定的激励机制和监督机制,使公司良好运行。就国企来说,国家不过是最大的股东,它把国企委托给经理人团队管理,只要激励机制和监督机制到位,国企同样可以良好运行。

中国现代历史的核心任务是赶超西方。在这个历史过程中,国家必须保持强大的治理能力,办大事的能力。这样,才能真正实行赶超的战略意图。而国企是国家治理能力的最强大的物质基础。因此,中国的国企改革方向必须以提高国家治理能力为中心,因此,不能简单地私有化,削弱国家的治理能力的物质基础,而是完善国企的现代治理机制。

俄罗斯私有化的历史离我们并不遥远。人们抱着市场乌托邦的美好期望,其结果却是,几个经济寡头差一点就控制整个国家,而俄罗斯的国家治理能力迅速衰颓,各种各样的国家发展计划,只能停留在纸上。

鉴于这个历史,当一些人讨论国企私有化时,有理由问一问,国企巨大的财富,私有化给谁?一旦巨大的财富被私人控制,那么,国家也就失去了最重要的资源,国家治理能力将会极度弱化。这样的国家,还能实现自己的发展战略吗?在全球现代化大竞争中,中国作为后发国家,一旦成为一个不能掌握物质资源的“守夜人”国家,还能够实现赶超吗?

参考文献:

[①] [英]克里斯蒂亚·弗里兰:《世纪大拍卖—俄罗斯转轨的内幕故事》,刘卫、张春霖译,中信出版社,2004年,第33页。

[②] [美]克里斯蒂娅·弗里兰:《世纪大拍卖—俄罗斯转轨的内幕故事》,刘卫、张春霖译,中信出版社2004年版,第17页。

[③] 袁岚峰:《沙特那么有钱那么爱攒豪车,为啥不攒一架大飞机》,2015年11月5日,观察者网,http://www.guancha.cn/YuanLanFeng/2015_11_06_340267_s.shtml。

[④] [美]彼得·施魏策尔,殷雄译:《里根政府是怎样搞垮苏联的》,新华出版社2001年,第15页。

[⑤] 赵耕:《抹不掉的记忆:成昆铁路建设纪实》,《新长征》2009年第1期。

[⑥] 《原联邦德国总理斯密特谈中国》,2012年3月27日,观察者网,http://www.guancha.cn/local/2012_03_27_67886.shtml。

[⑦] “五中全会:划转部分国有资本充实社保基金”,2015年10月29日,人民网,http://politics.people.com.cn/n/2015/1029/c1001-27755488.html。

[⑧] 《原联邦德国总理斯密特谈中国》,2012年3月27日,观察者网,http://www.guancha.cn/local/2012_03_27_67886.shtml。

【梁孝,察网专栏学者,中国社会科学院马克思主义研究院副研究员。】

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