日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

二战后,日本一直主动参与多边贸易体制。20世纪90年代末开始,在美国的影响下,日本的区域经济合作理念曾一直受到压制和制约,日本因多边主义停滞不前,开始尝试区域主义,并与中国展开竞争,而这都与日本对美、中两国的认知和对世界区域经济一体化的深刻变化有关。2005年以来,日本“自由贸易协定(FTA)战略”实现了两次转变。

【摘要:二战后,日本一直主动参与多边贸易体制。20世纪90年代末开始,在美国的影响下,日本的区域经济合作理念曾一直受到压制和制约,日本因多边主义停滞不前,开始尝试区域主义,并与中国展开竞争,而这都与日本对美、中两国的认知和对世界区域经济一体化的深刻变化有关。2005年以来,日本“自由贸易协定(FTA)战略”实现了两次转变。这种转变体现在日本签订FTA所在区域范围的扩大、对象国的增加和政策倾向的变化三个方面,其背后有经济和战略原因,而战略原因大于经济动机。日本FTA战略的实质是日本由“东亚主导”转变为“美日共同主导”的无奈。日本试图借“跨地区主义多边化”的政策倾向进而实现政治抱负的野心恐难实现。】

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

20世纪60年代以来,日本长期以经济强国自居,其经济合作政策明显带有区域性的战略特点。

日本的“自由贸易协定(FTA)战略”思路从较早的“太平洋贸易区(PAFTA)”、“环太平洋共同体”以及“东亚经济圈”、“东北亚经济圈”、“东亚共同体”等构想演变为“太平洋宪章”。

日本FTA战略出现了两次转变,表现在签订FTA所在区域范围的扩大、对象国的增加和政策倾向的变化三个方面。

日本FTA战略转变的背后战略动机尤为突出,本质上体现了日本由争当“东亚主导”转变为接受“美日共同主导”的无奈。

 

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

1日本FTA战略的第一次转变:注重区域经济合作

二战后,日本长期在美国主导下的全球贸易体系中开展对外经贸活动。

从日本主管国际贸易和区域合作的经济产业省和外务省自1998年开始每年发表的《国际贸易白皮书》和《外交蓝皮书》的内容可以看出

日本只是全球多边体系的参与者,根本不触及作为关贸总协定(GATT)规则例外的区域性FTA。

日本政府将全球国际贸易体系视为日本企业获取外部市场准入的载体,认为贸易地区主义违背了关贸协定中的非歧视原则,于是积极通过多边论坛影响贸易规则的制定。

为维护自身利益,日本极力反对类似欧盟、北美的贸易保护主义壁垒,主动维护美国主导的多边贸易体制。

1998年后日本逐渐向区域经济合作方向倾斜。在全球层面,世界贸易组织(WTO)西雅图会议的失败暴露了全球多边体制的局限性

在区域层面,美国于1994年建成北美自由贸易区(NAFTA)后,力图将其扩展至整个美洲以期建立美洲自由贸易区(FTAA)。

在美国加强地区保护主义且自身经济低迷的情况下,日本已经清醒地认识到区域经济合作的必要性。

1998年,日本内部已经开始探讨贸易政策的新指向,以及加入双边和地区FTA的可能性。

 

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

日本产业界因担心被排除在区域FTA之外会给本国带来贸易转移效应,对双边FTA持支持态度。

日本通产省也将双边FTA作为一项选择,用以加快国内改革的步伐,获取经济利益。日本政府一边出台政策报告,一边组建专门的机构来具体实施区域合作政策。

2000年,日本通产省发布的《国际贸易白皮书》中就透露出日本FTA政策的内容,第一次提到了日本对FTA战略的基本思路

即按照日韩(JKFTA)、日新(JSEPA)、日墨(JMFTA)和日智(JCFTA)的先后顺序来推进日本与这些国家的FTA谈判。

日本接着又出台了《日本经济活性化六大战略》(2002年5月)、《日本的FTA战略》(2002年10月)和

《日本加强经济伙伴关系(EPA)的政策》(2003年11月)等纲领性文件,强调与东亚国家开展FTA谈判。

可见,日本采取有选择性的双边合作的形式,有意将东亚与欧洲及北美地区并列(见表1)。点击放大

 

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此时,日本面临先进入东北亚还是东南亚的战略选择。由于日韩之间缺乏政治安全互信,东北亚的韩国虽然成为日本在东亚经济合作框架下的首选

但是两国FTA谈判未果。这样,东南亚便进入了日本的视野。位于东南亚的新加坡几乎没有农业部门以及几近于零的关税水平

成为日本在东亚推动FTA战略的第一个国家,日新EPA也就成为该阶段日本向东亚地区推动FTA战略的跳板。

按照该协定的规定,日对新出口关税为零,新对日出口的94%商品取消了关税。这不但是日本启动的第一个EPA,也是本地区第一个双边FTA。

之后,日本与马来西亚签订了双边EPA,自由化程度也保持了较高水平。日本把日新EPA作为样本

旨在于与本地区签订能够改善日本企业投资和贸易环境的协议,力争在制定经济合作规则上发挥引领作用。

日本通过选择东亚作为立足点,开始了区域合作的尝试。随后,日本面临是否扩大东亚区域经济合作的问题。

2005年日本FTA战略的政治意图遭遇重大挫折,日本FTA战略进行第一次转变,即推动与东南亚国家的谈判

将原来的东亚地区(“10+3”)扩大至东亚、南亚及大洋洲(“10+6”),实现地区主义多边化。

日本希望通过不断深化的经济联系,促进与东南亚地区国家的友好关系,达到战略性经济外交的目的。

2003年日本与东盟国家领导人会议在东京召开,东盟国家在此次会议中受益,将在三年内接受日本45亿美元援助,

其中15亿美元用于湄公河地区的开发,资助金额远远超出了中国2001年宣布对该流域提供500万美元的开发援助。

可见,日本有意牵制中国对东盟的影响。然而,2005年春季日本“入常”的失败

使得靠对外开发援助(ODA)促成在东南亚地区达成FTA的手段失去了效力。

2005年以前,日本以“入常”为目标、以“大国战略”为指导,以政府ODA为手段,努力实现日本国家核心战略。

日本“入常”计划破产后,其ODA金额急剧下滑。2005年日本的援助金额是131.26亿美元

第二年则下降至111.36亿美元,2007年达到低谷,只有76.79亿美元。

到2009年,日本的援助金额虽有所上升,也只有94.69亿美元。日本和中国在“东亚共同体”机制建设上存在分歧

中国认为应该以“10+3”为依托,建立“东亚共同体”,而日本则坚持将“东亚共同体”“太平洋化”

将印度、澳大利亚(2014年7月8日签署)和新西兰等国纳入其中,大力推动首届东亚峰会的召开(2005年12月14日在吉隆坡举行)。

日本FTA政策倾向性明确,具备了“地区主义多边化”的特征。2006年8月日本正式提出促成东盟10国和中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰6国(即“10+6”)框架。

日本调整对外经济战略,采取扩大版的东亚区域经济合作体系,实乃无奈之举。首先,日本EPA战略背后存在明显的政治目的。

2004年日本外务省发表《关于今后推行EPA的基本方针》,其目的在于形成良好的国际环境,确保日本整体的经济利益。

与他国相比,日本的EPA包含不完全减税、制定涵盖投资、知识产权、竞争政策的规则、资本市场等方面内容

这些正是日本所具备优势的领域,便于日本获得这些领域的规则制定权,从而主导东亚经济一体化过程。

第二,亚洲金融风暴造成了美、日在东亚区域影响力的此消彼长,不利于日本获取美国支持,让日本主导该地区。

早在1990年,马哈蒂尔提出东亚经济集团(EAEG)的构想,看好经济实力强的日本,希望其能领导东亚经济合作。

当时由于美国的反对,日本对此表现出了消极的态度。1997年亚洲金融风暴爆发,日本在美国默许下对东亚区域合作施加影响。

由于国际货币基金组织(IMF)过于严格的金融紧缩要求,遭受亚洲金融风暴侵蚀的东亚国家向美国控制下的IMF和世界银行求援无果

这使得亚洲各国和美国之间产生了诸多矛盾。此时,日本在其中扮演了协调者的角色。而当金融危机从泰国爆发并有可能进一步波及到周边各国时

日本迅速向泰国提供了40亿美元的贷款援助,此外,1998年提出了名为“新宫泽构想”的300亿美元的贷款援助计划。

借此良机,日本提高了影响力,对周边国家稳定经济起到了一定的作用,而与美国的关系却有所疏离。

第三,日本曾试图建立以自身为核心的“东亚经济圈”,却无法独自抵消中国日益增加的影响力,日本这才不得不扩大东亚经济合作的版图。

中国在亚洲金融危机中表现不俗,面对压力始终坚持人民币不贬值,对东亚地区的金融稳定起到了不可替代的作用

中国的威望大大提升,在区域经济中的地位显著提高,让日本感受到明显压力。

更重要的是中国于2002年与东盟签订了双边FTA后,与东亚国家签订FTA的步伐加快

而日本政府随后多次抛出“东亚共同体”的理念,收效甚微,只能考虑扩充对象国,让印度、新西兰和澳大利亚加入。

 

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

2日本FTA战略的第二次转变:选择“跨地区主义多边化”

2011年11月,野田佳彦上台后不久就否认了“东亚共同体”理念,公开提出“太平洋宪章”的概念。

与此同时,日本宣布参加美国主导下具有“跨地区主义多边化”特征的“跨太平洋伙伴合作协定”(TPP)谈判

拓展了原有的区域经济合作范围和内涵,继任日本首相的安倍晋山也毫无顾忌地站在美国一边,标志着日本对外经济战略的第二次转变。

此次日本FTA战略的转变有以下三个特征。第一,日本政府的FTA战略所涉及的地域再次扩大。

截至2014年底,从日本计划的FTA路线图来看,日本将北半球的新兴经济体和发达国家作为推进的目标而展开谈判,重心放在欧洲和北美地区,包括欧盟和加拿大。

日本政府为扩大海外市场,改善贸易出口环境,积极进行国内机制改革,努力生产国外市场需要的产品

计划至2020年将“农业、林业和渔业产品及食品年出口额增加到1万亿美元

至2030年,出口额增加到5万亿美元”,并有意将日本建成商业轴心(business hub)

从推进步骤来看,日本希望早日完成TPP谈判,同步推进“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)、日中韩FTA和日欧FTA谈判

从地缘指向来看,日本FTA战略设计中除欧洲和北美外,还包括了东南亚(签订服务贸易协定)、东北亚(蒙古)和南美洲(哥伦比亚)

 

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

从而迈向了更加广阔的太平洋和大西洋。因此,就整体框架而言,日本FTA扩大了过去“10+6”的东亚地缘架构

对象国增加美洲7国(即TPP中的美洲参与国),实现了“东亚+北美+南美”的重组框架。

与此前不同的是,日本新的FTA战略方案中并没有将中国和韩国设为重点对象国。

第二,抛弃“东亚共同体”构想,具有“跨地区主义多边化”的政策倾向。日本参与FTA/EPA谈判的过程中,曾大力推动东亚经济一体化进程。

但随着时间的推移,日本政府内部不同的声音逐渐增多,“东亚一体化”的概念淡出了日本人的视线。

有研究将“东亚共同体”作为关键词搜索了《日本经济新闻》过去五年的新闻,一共找到了352篇相关文章。

文章发表的时间多集中在2010年,进入2011年以后“东亚共同体”一词的出现频率开始逐年减少

2013年和2014年加起来总共只有4篇文章提及“东亚共同体”。相比之下,关于TPP则备受关注,相关文章在过去五年中一共可以找到5033篇之多。

在时任日本首相鸠山由纪夫和日本政界民主党干事长小泽一郎下台后,继任的菅直人在就职演说中直接否认了“东亚共同体”理念。

2011年,续任的日本首相野田佳彦“一语惊人”,在《Voice》杂志“我的政治哲学”一节中写到,“现在无需考虑‘东亚共同体’”

从而彻底否定了鸠山政权有关加强中日合作的战略方针。2011年11月,日本在东亚峰会上正式启动价值观外交

并以日美同盟为基轴向外发展,拟定的外交对象包括印度、澳大利亚、加拿大及秘鲁等国。此时,亚洲国家开启了新一轮的FTA谈判的热潮。

这些新的谈判计划大部分来自非TPP成员国,日本在与中国签署的FTA对象国数量持平的情况下

为抢占亚洲市场的制高点,靠紧美国,远盯欧洲,拉开了与中国新一轮竞争的序幕。

日本分别于2013年和2015年,相继提出与土耳其、斯里兰卡之间的双边FTA谈判,并与蒙古签订了双边EPA(2015年2月10日签署),大有进一步向亚欧扩展的态势。

第三,赋予TPP为代表的“跨地区主义多边化”以新的价值观内涵,为实现美日共同主导造势。

2013年2月22日,日本首相安倍在美国战略与国际研究中心(CSIS),做了题为“日本回来了”的英文演讲

赋予日本三大角色,即现有“国际经济规则的推动者”、“海域共有理念的保护者”和“美国及其他民主国家有效率的联盟者和伙伴”。

安倍的讲话中再次提到了日本的大国志向、价值观外交和海洋安全合作,认为日本“现在不是、将来也绝不会做二流国家”

而要谋求“亚太地区的经济和安全领袖”地位。事实上,2014年以来日本对自己提出了更高的要求

不仅将自身视为正常国家,而且自视为国际规则、国际法和“秩序”的维护者,要与“民主国家群”加大合作力度,强化其价值属性以向其“战略对手”施压。

日本宣布加入TPP谈判后,国内学者认为日美同盟与“价值观外交”在主张自由国际秩序方面相通。

起初日本FTA战略的重要考量是力图借助同墨西哥和瑞士的FTA/EPA隔山打牛

应对NAFTA和欧盟对外设置的贸易障碍,而此次选择TPP为代表的“跨地区主义多边化”(见表2)点击放大

 

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

则是日本为避免中国主导东亚经济一体化,在压力下无奈地选择美日共同主导。美国希望借助日本制衡中国

而日本也趁此抓住TPP,加强日美同盟,依美制华。如果说日本FTA战略的第一次转变是不得以暂时扮演了美国在东亚区域经济一体化进程中的代言人,那么日本FTA战略的第二次转变则是实力不济而做出的无奈选择。

2010年,中国的经济总量超出日本成为世界第二。此时,东亚地区只剩形势最为复杂的东北亚地区没有达成FTA。

2011年日本对外签订的FTA数量虽已达到11个,与中国相当,但在东北亚地区,日本FTA战略在中韩压力下短时间内难有突破。

在日本看来,韩美FTA已于2012年正式实施,中韩FTA也于2015年12月开始生效

而日韩、日中双边FTA谈判及日中韩三边FTA谈判遥遥无期,日本仅靠自身通过不断深化FTA

实现主导东亚区域经济一体化进程的愿景显得虚无缥缈。这样,日本FTA战略欲实现与美国捆绑便成为现实之选。(点击放大)

 

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

3日本FTA战略转变的动机

日本FTA战略的第一次转变,即选择扩大版的东亚经济合作框架,其背后的战略动机较为明显。

日本原本希望在东亚区域内展开FTA谈判,增强在WTO谈判中讨价还价的能力

利用与该地区国家日益紧密的经贸联系获取与签署国间的政治互信,以扩展日本在全球范围内的影响力和现实利益。

具有讽刺意味的是,中韩率先签订双边FTA。日本不但未能与中韩两国之间达成某种形式的FTA,反倒有被中韩两国边缘化的可能。

日本主动扩大东亚经济合作框架,希望借助印度、新西兰和澳大利亚三国,在与东南亚地区国家建立双边FTA的基础上

最终形成“10+6”形式的地区主义多边化,抢先建立扩大版的东亚经济共同体,以增强在该地区的影响力。

日本FTA战略的第二次转变,即选择“跨地区主义多边化”,有其自身的经济动机。随着企业的跨境经营活动越来越全球化

不仅需要建立起包括零部件、中间件等在内的物品流“全球供应链”,而且需要建立起包括采购、开发、制造、销售、服务、知识产权转让、信息转移、人员流动、资本流动及利益回收等在内的“全球价值链”。

对日本而言,中国虽被称为“世界工厂”,但其生产过程包括了从东亚地区采购大量零部件、中间件、制造设备等,经组装出口到世界各地(包括大陆内需),以构建全球供应链。

从附加价值链角度看,日本对美国的出口大于对中国大陆的出口。据OECD/WTO数据统计

2009年日本出口美国的名义额为其总出口额的19%,而对中国大陆是24%。

但是,日本对美附加价值总额占出口的19%,而对中国大陆为15%。因此,日本需要建立更广阔地理范围的FTA

寻求有利于完成全球最佳供应链、价值链建设的大区域经济整合。尽管如此,日本选择“跨地区主义多边化”更多出于战略动机而非经济动机。

从经济获利的角度来看,加入TPP对日本经济增长的影响有限。日本与美国多年未签订双边FTA协定

其中一个重大阻碍因素就是日本脆弱的农业以及背后的农业政治。2011年日本本欲借APEC峰会推行TPP谈判,不料遭到国内农业利益集团的阻挠,从而影响从农协手中获得的政治献金和选票。

再加上日本农业的表现欠佳,“粮食自给率低且仍在逐年下降;农业生产要素不断减少而产值逐年递减;农产品依赖进口,且农产品贸易年年逆差”。

因而,农业问题成为日本参加TPP过程中难以拔出的“钉子”;从战略方面而言,新任首相安倍上台后,力推安倍经济学

其中之一就是加入美国主导的TPP谈判,而美国TPP战略已经不是单纯的经略问题。

美国推行“3T”战略为的是加强地缘政治与经济联系和带头书写21世纪贸易规则。

在此种背景下,日本因农业问题最初对TPP的态度并不积极,但安倍上台一年多来,把TPP放在日本所面临的全球大战略中。

历史如此“巧合”。早在1978年日本时任首相大平正芳倡议“区域开放主义”以及“太平洋区域开放整合”

这被认为是环太平洋经济圈构想的原型,其根本目的在于寻求一种以经济作为交换品的安全保障。

不难看出,这种以经济换安全的战略思想,与美国提出的宏地区主义不谋而合,日美两国恰恰可以借TPP各取所需。

美日同盟进一步加强并有朝“日美+x”方向发展的趋势。日本欢迎美国重返亚洲,并希望通过加入TPP

表明其贸易战略的立场,借安全合作巩固日美同盟关系,增加其与中国抗衡的砝码。

日本在钓鱼岛问题上十分需要美国的支持。从政治经济学的角度看,美国智库彼得森国际经济研究所

(Peter-son Institute for International Economics)的国际贸易专家也表示

“美国要在亚洲高举‘美国大旗’去遏止中国的影响力就需要利用TPP”,“将来的经济制度设计是为对抗中国”。

近年,日本选择东盟和澳大利亚为安全合作伙伴,开展防务合作,不断复制“铁三角”模式。

为帮东盟个别国家提高控制海洋的能力,日本向越南提供巡逻艇,与马来西亚国防部门建立海洋问题的新磋商协调机制,就是其将经济安全化的举动。

不仅如此,日本还加强日美澳三国在南海的团结合作。2014年5月至7月,日美澳三国举行代号为“太平洋合作伙伴”的医疗援助活动

2015年7月5日,日本自卫队赴昆士兰首次参与美国与澳洲举行的名为“护身军刀”联合军演,为美国同盟国在亚太地区争夺军事主导地位造势。

日美双边军事安全同盟似有向多边方式转变的趋势。日美共同利益的存在使得日美一拍即合,经济与安全利益各取所需。

2014年4月23日,美国总统奥巴马出访日本、韩国、马来西亚和菲律宾四国,目的之一就是推动TTP谈判

尤其是以强化美日安全关系为饵,诱使日本作出重大让步。当时舆论认为,如果2014年能缔结协定

将有利于亚太自由贸易区(FTAAP)的尽快实现,并使美国再一次主导未来的世界贸易格局。

美国总统奥巴马在日美首脑会谈后的共同记者会上声称,“钓鱼岛适用于日美安保条约”,给了日本一颗定心丸。

随后的7月30日,美国国务院发言人普萨基在例行记者会上重申对日本解禁自卫权表示支持的立场

表示双方将就“如何将解禁集体自卫权,反映到日美防卫合作指针的修改当中”进行商讨。

于是,日本宁可在经济方面作出一些让步,也要确保加强同美国的伙伴关系,从而获得美国的支持。

换言之,日本通过在经济上参与TPP这一方式来响应美国的号召,协助加强美国在亚太地区的领导地位

以换取美国在领土纷争问题上更为坚定的支持。所以,日本明确向美国发出了信号,以牺牲一定的经济利益来换取安全利益。

借助TPP,日本与澳大利亚、新西兰分别实现了经济与安全方面的双边合作,逐步实践着“多层次安全合作的构想”。

这就不难理解时任日本首相的野田佳彦一改过去“东亚共同体”的提法,而大力倡导“太平洋宪章”的动机。

 

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

4结 语

日本曾一度信奉多边自由化,认为只有消除贸易壁垒,日本的商品和服务才能够进入世界上其他地区的经济安排

如日墨EPA,日本可以借此嵌入NAFTA;此后,日本FTA战略实现第一次转变,希望借助日-东盟EPA(和尚未达成的日韩FTA)

与东南亚地区国家建立双边FTA,最终形成“10+6”形式的地区主义多边化,抢先建立扩大版的“东亚经济共同体”。

然而,日本无力独自与中国展开竞争,于是先是设计了“10+6”框架,采取地区主义多边化的政策倾向,扩大了东亚经济共同体地缘范围

进而彻底放弃了“东亚共同体”理念,区域范围再次扩大,并与美国捆绑,实行“跨地区主义多边化”,实现了FTA战略的第二次转变。

日本FTA战略转变有其经济动机,但政治考虑大于经济动机。日本FTA战略的二次转变都与日本在东亚制衡中国,希望与美国共同主导地区事务相关,所涉及的地域也不断延伸。

TPP带来了相当的外部效应,日本加入也是其权衡利弊的结果。奥巴马政府力推TPP,目的也在于以国际贸易规则向中国施压

日美吸引地区国家加入TPP,客观上达到了阻挠中国主导东亚经济一体化的目的。日美虽各取所需,但日本也恐难完全如愿。

2015年10月5日,美国在获得贸易促进授权后,宣布最终与日本、澳大利亚等11个国家达成TPP协议。

此次,日本出于现实考虑放弃了“东亚共同体”的概念,紧跟美国打算走出一条“太平洋国家”之路,以图实现美日共同主导地区事务,在更大的范围内迂回实现其大国梦想。

 

日本“ 自由贸易协定战略 ”的无奈转变过程与战略动机分析

 

日本对外经济战略向来注重实效,其FTA战略由过去看重东亚区域合作,转而走向更加广阔的国际经济合作区域,“印太地区”首当其冲,将成为日本对外经济战略选择的发展方向。

而日本不惜降低身段紧跟美国,大国算盘表露无遗。然而,日本毕竟身处东北亚,其借TPP实现政治理想的图谋恐难实现。

日本所设计的有共同价值观的“民主国家联盟“、具有潜力的新兴国家以及区域经济合作的棋局,将中国排除在外。

国际社会一方面看到了日本的雄心壮志,另一方面也注意到日美军事同盟带来的“美主日从”的不对等地位

这导致日本在亚太经济合作中“人在屋檐下,不得不低头”的无奈。一定意义上说,日本在东亚经济合作上倒向美国

这也是日本独木难支,在自身无法独自主导东亚经济一体化后,转而选择担当美国在亚洲的帮手的结果。(注释略)

(作者系武汉大学国际问题研究院讲师,国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员,博士,主要研究区域一体化、大国战略、东南亚政治与安全等)

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标签: 战略 日本 协定