“铁蛇”垂死,“巨龙”出世—肯尼亚蒙内铁路的前世今生

在政策与利益的驱动下,中国企业全面参与非洲基础设施建设,并已坐拥半壁江山。特别是随着“三网一化”的提出,中国企业在铁路、公路、机场、港口等大型基础设施项目上屡有斩获。蒙内铁路(蒙巴萨-内罗毕)是目前中国企业在非洲主导建设的一项大型工程,也是肯尼亚有史以来规模最大的基础设施建设项目。

【导语:近十年来,中国政府两度发布《中国对非洲政策文件》,而在政策与利益的驱动下,中国企业全面参与非洲基础设施建设,并已坐拥半壁江山。特别是随着“三网一化”的提出,中国企业在铁路、公路、机场、港口等大型基础设施项目上屡有斩获。蒙内铁路(蒙巴萨-内罗毕)是目前中国企业在非洲主导建设的一项大型工程,也是肯尼亚有史以来规模最大的基础设施建设项目。太和智库研究员汪段泳深入东非,对蒙内铁路全线进行实地考察,并结合详实的历史资料和国内外权威数据,对这条铁路的前世今生进行了全维分析解读。细读此文,我们不仅会对蒙内铁路修建的历史背景有一个更加清晰的认知,也会对其所承载的巨大现实意义有一个更为全面而深刻的理解。非洲是中国“走出去”战略的一块重要基石,如何在这片古老而神奇的大陆上伸展拳脚,实现宽领域、深层次、低风险的利益拓展,是政府和企业都在不断思考和探索的一个课题。相信本文会令您在政治、经济、文化等多个向度上有新的发现和感悟,并获得更多启迪。】

在蒙内铁路建设动工前长达一百多年的漫长岁月里,东非这片土地上一直横亘铺陈着一条绵延近千公里的老旧铁路——乌干达铁路。作为“日不落帝国”的殖民遗产,它见证了大英帝国的兴衰,也目睹了东非大地的沧桑变迁。它的诞生伴随着持续不断的流血冲突,但它的存在却对东非地区经济发展,以及后殖民地时代政治版图的重构产生了巨大的作用和影响,它的建设发展历程本身就是一部波澜壮阔的史诗。对这段历史的探究,有助于我们更为深刻地理解和把握肯尼亚的政治、经济、文化传统,为化解蒙内铁路修建过程中遇到的矛盾问题提供有益借鉴。

一、英镑与鲜血铸就的“铁蛇”

1896年5月30日,大英帝国治下的“东非保护地”首府蒙巴萨,一条计划通向非洲腹地乌干达的铁路正式破土动工。在历时5年半,铺设了20万条路轨、120万根枕木,耗费550万英镑(约合2013年的4.5亿英镑),以及牺牲了2498名劳工后,这条铁路踉跄着冲到大湖畔(维多利亚湖)的弗洛伦斯港(今肯尼亚境内基苏木市),于1901年12月20日,在里程939公里处砸下了最后一枚钢钉。

 

“铁蛇”垂死,“巨龙”出世—肯尼亚蒙内铁路的前世今生

图1 1910年的乌干达铁路

这就是在当时充满争议,并在之后一百年中不断产生非意图后果的乌干达铁路(图1)。修筑这条铁路的初衷,据信是由于英国政界高层极为担心一旦敌对殖民大国(法、德)控制了乌干达,便会拿维多利亚湖(白尼罗河的源头)做文章,通过控制水源影响尼罗河下游的农业收成,对当时英国殖民地埃及的政治稳定构成威胁。尽管百多年后,有水利专家对人为控制白尼罗河水流量的可操作性提出质疑,但在当时,包括首相索尔兹伯里勋爵在内的英国政府高层却对此深信不疑。据此战略观念,英国甚至推导出了这样一条神逻辑:“谁控制了乌干达,谁就控制了尼罗河;谁控制了尼罗河,谁就控制了埃及;谁控制了埃及,谁就控制了苏伊士运河;谁控制了苏伊士运河,谁就控制了印度”。因此,乌干达铁路从一开始就被定位为一条赋有军事和政治功能的“战略铁路”,其主要用途就是为了便于穿过东非的崇山峻岭(线路从海平面出发一路攀升,五分之三的路段在海拔1000米以上,最高达到2538米)、茫茫草原和原始丛林,向千里之外的乌干达输送军队和物资,以拱卫那份在1894年被帝国宣布为“保护地”的海外资产。

在东非土著部落中流传着这样一个神话预言——“铁蛇现身、大祸降临”。对于当地土著人来说,乌干达铁路就是这样一条“铁蛇”,是不祥之凶兆。而乌干达铁路艰难曲折的修建过程,似乎也自我验证了这个古老的预言。在经历了恶劣自然条件、丛林疫病、土著仇杀、党派斗争、线路更改等一系列始料未及的磨难与波折后,铁路虽然得以最终完工,但却导致工程预算超支50%,约9,000名劳工致死致残,伤亡率逾26%(上甘岭战役志愿军伤亡率为25%)。不仅代价高昂为世人所震惊,铁路的实用价值也饱受争议与质疑,难怪当时有英国国会议员将之讥讽为“疯狂快车”。

二、意料之外的历史传奇

虽然号称“乌干达铁路”,但由于工程难度的原因,铁路在施工过程中不得不对最初的设计路线进行了更改(原方案终点为维多利亚港,今肯尼亚布西亚郡内)。1901底铁路完工时,其里程长度比原方案缩短了73英里(115公里),实际并未到达乌干达,只能在终点弃车登船,转经大湖航线,以水陆联运的方式才能进入乌干达境内。而乌干达铁路真正实现直达乌干达首都坎帕拉,是在30年后的1931年。虽然铁路峻工初期,并未达成联结东非海岸与非洲腹地的意图,但却对催生现代肯尼亚国家产生了意外的作用与影响。

 

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今天为我们所熟知的东非国家肯尼亚,并非古已有之。现存史料显示,十九世纪中叶以前,人们仅对非洲印度洋沿岸地区有所记述,而非洲广大内陆地区则鲜为外人所知。“肯尼亚”一词,也是到了1849年德国探险家发现非洲第二高峰后,根据当地基库尤语发音转述误读才诞生的。在随后汹涌而至的瓜分非洲的狂潮中,英国在东非的势力范围得到1884年柏林会议的认可。1888年“英帝国东非公司”成立,开始向东非内陆地区拓殖。1895年7月1日,英国政府正式宣布其在东非的这片势力范围为殖民地,成为由其直接管理的“东非保护地”,直到1920年,这片区域才更名为“肯尼亚殖民地”。随着乌干达铁路的延伸,沿线原本地广人稀的内陆地区,人口迅速聚集增长。今天肯尼亚绝大部分城镇(包括首都内罗毕),都是伴随铁路修建应运而生的。特别是西部地区土地肥沃,在英国殖民当局带有高度倾向性的土地政策刺激下,大量欧洲殖民者来此圈地种植咖啡和茶叶,极大地改变了这一地区的经济地理面貌,殖民地人口也随之迅速向西聚集,逐渐形成西密东疏的发展特征。更为重要的是,乌干达铁路为该地区的经济开发提供了强大动力,进而催生了财政自给能力。

铁路也在很大程度上改变了当地土著社会的政治与经济结构。由于推行极为蛮横的掠夺性土地开发和强制劳工政策,英国的东非殖民进程从一开始便遭到大多数原住民的激烈反抗。因此,铁路开建之前,英国殖民当局即对可能遇到的抵制表示了担心。在1893年撰写的铁路项目调查报告中“公共关系”一节出现了这样的表述:“土著居民对于该铁路的建设会否实施抵制尚难预料”。后来实践表明,英国人的担忧并非空穴来风。施工队伍的确与当地部族发生了冲突,尽管其原因复杂,并不一定全因工程本身,但一些冲突的惨烈程度不免令人惊骇,其中,1896年11月25日清晨发生的“克东峡谷屠杀” 最为血腥。在这场冲突中,当地素以剽悍好战著称的马赛部族,袭击了一支主要由土著部族基库尤人组成的筑路工人车队,一个早上就屠杀了646人。但令人大跌眼镜的是,事后英国殖民当局居然与马赛部族达成了谅解。而马赛部族也成为东非殖民史上少数几个与英国殖民者保持牢固合作关系的土著族群之一,并充当了英国讨伐强烈反对修建乌干达铁路的南迪部族,镇压当地主要族群基库尤人的同盟军。此外,不少部族对乌干达铁路的建设持抵制态度,除了那个关于 “铁蛇”的恐怖预言外,更为现实的动机是铁路对当地部族传统的经济活动和生产方式构成了威胁。比如,铁路的修通,彻底终结了东非沿海地区阿拉伯人和内陆康巴部族赖以为生的部落贸易活动。但历史的吊诡常常超乎后人想像的边界。当土著部族发现,伴随铁道而来的电报线中的铜材可以用来加工饰品,工地上的钢铁构件可以用来打造利矛时,铁路,这条可任人顺手牵羊的“铁蛇”很快就变得令人趋之若鹜。谁能料到,乌干达铁路竟以这种黑色幽默的方式被当地部族所接受。

 

“铁蛇”垂死,“巨龙”出世—肯尼亚蒙内铁路的前世今生

 

然而最出乎意料的是印度移民的异军突起。基于经济和技能上的考虑,英国殖民当局以类似于施工总承包的方式从印度引进了约32,000名劳工,这批印度劳工也成为了修建乌干达铁路的主力军。而在英国殖民当局的鼓励下,这批建设大军中有6,724人留在了当地并不断发展壮大,使得印度人逐渐成为一支对东非地区产生巨大影响的亚裔族群。据估计,目前肯尼亚以印裔为主的南亚移民约有90,000人,虽然其在人口比例上仅占肯尼亚全国总人口的万分之二左右,但却具有强大的经济政治影响力。今天肯尼亚的最高学府内罗毕大学,其前身之一就是印裔移民为纪念圣雄甘地所创办的一所学院。甚至在1963年,大学还未使用“内罗毕大学”这一名称时,其图书馆就以甘地的名字命名并延用至今。内罗毕市中心一家书店的老板是一位第三代印裔移民,老先生总是喜欢热情推销一本描绘乌干达铁路发展史的老照片集,他常向顾客推介说:“看看吧,弄不好上面还能找到我爷爷呢!”

乌干达铁路的修建,不仅为肯尼亚建国后实施有效行政管理,推动经济发展提供了重要的物质基础,也让殖民者、原住民以及以印裔为代表的外来移民,在冲突与发展中不断交流融合,最终凝结形成了共同的国家文化。难怪1903年,英国时任“东非保护地”行政长官会发出这样的感慨:“一个国家造条铁路不稀罕,稀罕的是一条铁路造就了一个国家。”这句话至今仍在肯尼亚广为流传。

三、无奈中的垂死挣扎

由于年久失修,随着时间的推移,乌干达铁路逐渐由促进肯尼亚国家经济发展的纽带,蜕变为制约发展的绞索。联合国2013年的一份报告指出,肯尼亚经济增长率连续十年低于周边国家,原因之一即在于恶劣的交通基础设施条件:铁路破败不堪、蒙巴萨港效率低下、公路拥塞严重,而铁路运输的衰败是其中的关键。

 

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随着现代公路和其他先进交通运输方式的兴起,铁路的地位作用相对下降本属正常(注:即使在铁路特别是高铁高度发达的中国,铁路所承担的货运量和客运人数也分别只占总量的8.7%和10.7%,而公路则占76.0%和86.4%),但是,像乌干达铁路衰败到如此地步,以至于基本丧失了一条铁路应有的功能,还是令人匪夷所思的。

根据肯尼亚统计局资料显示:2014年,公路、铁路、水路、航空、管道五种主要交通运输方式,铁路的产值最小(还不及

2000年的水平),在整个运输业中所占份额仅占微不足道的0.6%。铁路年客运量384.5万人次,比2013年下降5%(这已是连续第三年萎缩),仅为峰值年份2009年的43.4%,甚至不及1998年的水平。铁路货运量150.9万吨,虽较2013年增长了24.3%,但仅为峰值年份1999年的62.9%,连1998年的水平都未达到;货运收入比2013年增长13%,可绝对值仍低于2012年的水平。按照肯尼亚官方的解释,2014年铁路货运量之所以较上年有大幅提升,主要是因为当年新引进了三台火车机车,使火车牵引能力大为改善。而客运量连年下降,主要是因为从2012年起,首都内罗毕至西北部中心城市基苏木的一段长达398公里的铁路(占原营业里程的43%)已经停止办理客运业务。铁路客、货运的薄此厚彼和此消彼长,也客观反映了当地铁路运营收益结构的失衡。根据乌干达铁路主要运营商“裂谷铁路公司”(Rift Valley Railways)披露的资料,货运收入占其总收入的95%,而城际客运仅为1%左右。

设计和建造乌干达铁路的初衷是连接蒙巴萨港和非洲内陆。目前,蒙巴萨港吞吐货物的30%转口输往周边国家,其中乌干达占七成。根据肯尼亚港口管理局资料显示,2013年蒙巴萨港货运量为2,230万吨,过境货运量660万吨,但全部出港货物中只有不足4%是以铁路方式运离。蒙巴萨港已定下成为东非运输链核心的发展目标,力图覆盖乌干达、南苏丹、刚果(金)、布隆迪、坦桑尼亚、卢旺达等周边国家共计1.2亿人口的广大市场,预计转口货运量将保持10%的年增速。2014年,蒙巴萨港货物吞吐量比2013年增长11.5%,达到2,487.5万吨,其中标准集装箱吞吐量101.2万个,比2013年增长13.2%,而2015年又再增长6.3%。目前,蒙巴萨港有将近40%的货物是以集装箱方式运输,预计2020年集装箱吞吐量将达到250万个,年均增速16.3%。但令人遗憾的是,老乌干达铁路不仅在运力上已是力不从心,其狭窄的轨距也无法适应现代化集装箱运输的要求。

 

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由于铁路不堪使用,公路运输负担进一步加重。近十年,与乌干达铁路平行的A109国道,蒙巴萨至内罗毕路段拥堵情况严重恶化,500多公里的道路通常要走14个小时以上。通向内地交通线路的拥塞,也导致蒙巴萨港的货物积压,成为妨碍港口作业效率的一大桎梏。因此,一条新型的现代化铁路被认为是舒缓公路压力、提升蒙巴萨港运作效率,缩短货物过境时间的一剂良药。

目前乌干达铁路的客运功能已基本丧失殆尽,从上世纪九十年代开始,其主要客运功能就已退化为怀旧旅游观光。2012年内罗毕至基苏木段停止办理客运业务后,只有蒙巴萨至内罗毕之间的线路保持每周六天运营,双向隔日对开一班客车。按运行图显示,这段530公里的路程耗时15小时,但由于晚点、临时停车等各种延误,实际用时常常要多出一倍以上。

历经百年起伏沧桑,乌干达铁路这条蜿蜒在东非大地上的“铁蛇”曾经铸就了不朽的传奇,不仅催生了现代肯尼亚国家的诞生,也成为支撑这个国家建设发展的一道脊梁。可说来尴尬,由于缺少良好的维护和必要的现代化改造,这条“铁蛇”如今已是满身锈蚀,颓败之相尽显,已无力承载肯尼亚人致力创造国家新辉煌的那颗雄心。晚景凄凉的它,在无奈中垂死挣扎。而就在此时,一阵惊雷从遥远的东方滚滚而来。

百多年后,早已破败不堪的乌干达铁路行将就木,不仅难以满足肯尼亚不断扩张的交通运输需求,也成为阻碍其实现社会经济发展远景规划目标的一个巨大绊脚石。此时蒙内铁路的开工建设,无疑是一个令人振奋的消息。虽然其在建设里程上不及老乌干达铁路,但这仅仅只是个开始。鉴于蒙内铁路所具备的强大运能和就业、人力资源培养上的高“附加值”,以及中肯双方其后达成的延伸建设协议,蒙内铁路的建造必将成为肯尼亚铁路现代化改造的一个里程碑。而对于中国企业而言,除了要在工程建设和未来运营中解决处理好用工本地化带来的诸多矛盾问题外,更应对投融资中潜藏的风险予以高度关注,并采取审慎的态度和稳妥的方法加以及时评估应对。

 

四、龙的力量:蒙内铁路生发出的巨大复合效能

 

在乌干达铁路建成111年后,肯尼亚终于要兴建新铁路了。这条铁路由中国交通建设集团所属中国路桥公司承建,从港口城市蒙巴萨通向首都内罗毕,全长472.253公里。肯尼亚称之为“准轨铁路(Standard Gauge Railway, SGR)第一阶段工程”,中国则按习惯的起迄点命名方式称之为“蒙内铁路”,线路设计走向与老乌干达铁路大体一致(图2)。蒙内铁路线下土建合同于2012年7月签署,合同金额26.57亿美元;在线工程合同于2012年10月4日签署,合同金额11.47亿美元;整个项目合同总金额38.04亿美元,工期5年。蒙内铁路的建设和投入运营将产生极大的经济与社会效益。

 

“铁蛇”垂死,“巨龙”出世—肯尼亚蒙内铁路的前世今生

图2  蒙内铁路与乌干达铁路线路对比图

 

1、解运力不足燃眉之急

 

蒙内铁路项目合同是一项包揽设计、采购、施工的总承包合同(EPC),设计施工全部采用中国国铁一级标准。铁路正线全长472公里,实际铺设轨道长度609公里;沿线客、货运车站9个,会让站33个,编组场2个;全线实行封闭运行,为此将在肯尼亚国家公园路段修建8个动物穿行涵洞。铁路在线工程包括:通信、信号、车辆控制设备、检测维护设备、站房水电设施等;同时,还将提供56台机车、40节客车车厢、1,620节货车车皮车厢等配套设备。铁路设计运力2,200万吨(注:中方公布信息为2,500万吨),建成后,每列货车牵引量为4,000吨,可运载216个标准集装箱,最高时速80公里;每列客车额定乘员1,096人,最高时速120公里。列车设计采用柴油内燃机牵引动力系统,并预留电气化改造条件(新老铁路主要技术参数对比见表1)。铁路完工后,将大幅提升肯尼亚的铁路运输能力,进而有效缓解陆路交通运输压力。

 

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2、解就业率低下长久之困

 

肯尼亚政府之所以对蒙内铁路寄予厚望,除了希望通过降低运输成本改善营商环境外,创造更多就业机会也是题中应有之意。2015年6月,肯尼亚财政部长在向议会作2015/16财年(注:肯尼亚财政年度日期为当年7月1日至下年度6月30日)预算案说明时强调,上一年度的经济复苏和新增高达80万个就业岗位绝非偶然,首先要归功于蒙内铁路的开建。

 

长期以来,肯尼亚一直面临巨大的就业压力。联合国开发计划署一份研究报告认为,肯尼亚15-24岁青年人失业率在20%以上,其中20岁人群的失业率最高,超过35%。实际上,由于肯尼亚官方刻意强调非正规部门的就业数字,因此很难掌握该国失业率的确切数据。一般认为,肯尼亚整体失业率应在40%左右,而根据不少媒体报道,青年失业率高达70%。肯尼亚近年来在基础设施建设方面的巨大投入对提振就业率产生了立竿见影的效果。据不完全统计,2011-2014年,肯尼亚重点工程建设雇佣人数年增长率高达9.4%,占正规就业总人数比重连年攀升,到2014年已达6.1%,这也使得肯尼亚得以将总体(15岁以上劳动人口)失业率和青年(15-24岁)失业率分别保持在9.2%和17.4%的水平。但即便如此,肯尼亚的就业情况仍不容乐观,其中,正规劳动力市场容纳就业能力十分有限是解决就业问题面临的困境之一。目前,定期给付工资的正规部门就业人数仅占全部就业人数的17%左右,80%以上的劳动人口以非正规形式获得“就业”。在此背景下,蒙内铁路这一超大型工程所能创造的就业机会自然备受关注。

 

肯尼亚财政部长表示,蒙内铁路建设高峰时至少能提供30,000个岗位。工程承建企业-中国路桥有限责任公司也表示,预计蒙内铁路每修一公里,就能创造约60个就业岗位。据媒体报道,项目正式开工十天,就已雇佣当地员工7,963人,到动工八个月时,已聘用当地员工2万余人,本地雇佣率达到90%以上。同时,工程还能带动当地钢铁、水泥、电力生产与输送、玻璃制造等多个行业,间接创造10,000个就业机会。

 

此外,蒙内铁路对当地劳动力市场的意义也绝不仅限于能够提供大量短期就业机会,鉴于附带技术含量和未来长期运行、经营和维护的潜在需求,工程还将为当地人力资源培育做出更为深远的贡献。根据相关规划安排,工程开工之初,就将培训1.5万名技术工、400名工程师和高级技工。工程刚刚动工半年,一个为项目专门设立的人才培训试验基地便已开始启动。按照设计,基地可在三个月内培训200多名当地员工。整个工程施工共划分为11个标段,这家培训基地只是为其中一个标段服务设立的,具有示范和试验性质,后续各标段将复制其成功经验设立各自的培训基地。调查发现,肯尼亚的中国工程承包企业普遍注重对当地技术工人的培训。这一方面是囿于当地法律规定(肯尼亚有关法律规定,某些岗位外方与本地员工比例不得高于1:9),另一方面也是为了降低人工成本(有中国企业表示,中国员工费用是当地员工的6~10倍)。虽然蒙内铁路技术含量高、施工进度紧张,但中国员工与当地员工比例仍低于1:10。中国路桥公司曾在肯尼亚媒体刊登整版文章,表示在该项目中,中国工人不会超过3000人,并保证本地雇佣率达到并超过90%。同时,根据项目协议,承建方总公司——中国交通建设集团有限公司,正与肯尼亚铁路局合作筹建中交东非工程技术学院,为肯尼亚及未来东非铁路网可能覆盖的乌干达、卢旺达、南苏丹等国培养铁路运营和管理人才。这样,蒙内铁路项目便构建起一个梯次配置的人力资源培育体系,不仅能够确保相关就业岗位的稳定性和可持续性,也为技术转让以及本地员工的职业上升开辟了渠道。

 

五、选择中国:偶然中的“必然”

 

蒙内铁路建设并非肯中“亲密”关系的产物。与不少非洲国家不同,肯尼亚官媒并非一直对外宣称与中国具有“深厚的传统友谊”。在中国外交部官网2007年关于中肯关系的介绍中,提到“建交初期两国关系良好。1965年后,两国关系降为代办级,70年代初恢复大使级外交关系”,1978年后,“两国关系发展顺利”。而2016年版介绍中,则对肯尼亚独立后至中国改革开放之前这段的双边关系发展语焉不详,只是称“近年来,两国关系发展迅速”。在双边关系并不十分亲切,甚至在相当一段时间里平淡如水的背景下,中国企业何以能承揽到“肯尼亚有史以来最大的基础设施工程项目”?归纳起来,主要有以下几个原因。

 

1、首当其冲的价格优势

 

肯尼亚方面宣称蒙内铁路每公里造价290万美元,这比周边国家的类似项目要便宜得多。埃塞俄比亚类似的铁路工程造价为每公里380万美元,乌干达则更是高达每公里930万美元。中国铁路建设的成本优势已是举世公认。2014年7月,世界银行发布报告称,中国的高铁建设成本约为其他国家的2/3。以普速铁路为例,中国在国内建设一条与蒙内铁路相近类型的单线内燃机动力铁路的成本,大致为平均每公里1,500万元人民币左右。考虑到海外特别是不发达地区畸高的物价成本,中国企业在蒙内铁路项目上的报价确实极具竞争力。

 

2、强大可靠的技术保障

 

中国铁路产业取得的举世瞩目成就,为中国企业承揽海外工程和产品输出做出了强有力的背书。截至2015年底,中国铁路营运里程12.1万公里,世界排名第二;货运总周转量2.38万亿吨公里,旅客周转量1.20万亿人公里;2015年当年货运发送量33.58亿吨,旅客发送量25.35亿人。中国铁路行业产能强大,2009年,中国铁路建设进入爆发式增长期,截至2015年底,7年间国内铁路固定资产投资累计达5.1万亿元,新线投产里程合计41,595万公里,行业年均投资超过1,100亿美元,新增运营线路近6,000公里。铁路装备方面,到2015年底,全国铁路机车拥有量为2.1万台,位居世界第二;客车拥有量为6.5万列,货车拥有量为72.3万列,均为世界第一。中国中车集团2015年机车销售量为2,365台,海外机车产品保有量逾3,000台。

 

3、明显的集群优势和品牌示范效应

 

经过不懈的努力拓展,中国建筑工程企业逐步壮大,并不断加快“走出去”步伐,在国际市场屡有斩获,特别是在非洲市场,多年稳居龙头老大地位。2015年,在美国《工程新闻纪录》(ENR)开列的全球最大250家国际承包商名单上,有65家中国内地企业跻身其中,上榜数量稳居第一。尽管长期以来非洲并不是多数国际承包商关注的重点区域,但中国企业似乎一直对非洲市场情有独钟。美国《工程新闻记录》分析数据显示,尽管2014年国际建筑工程企业在非洲市场的营业收入比2013年大幅上涨14%,但仅占总收入份额的13.6%(北非市场占4.5%,撒哈拉以南非洲市场占9.1%)。其中,欧洲企业在非收入微增1.45%,但市场份额却跌至三成以下;美国企业在非收入则下降了6.8%,所占市场份额进一步下降至1.3%;相比之下,中国企业在非收入增长15.43%,市场份额连续第7年位列第一,2014年更上升至49.4%,占据半壁江山,稳居霸主地位。实际上,从2004年开始,非洲就已成为中国国际承包商的第一大海外市场。2008年之后,非洲市场在中国海外工程业务承包中的比重一直保持在40%左右。中国建筑工程企业进入肯尼亚市场已有20余年,不仅广泛参与城市、交通等大中型基础设施建设,还开始进军商业地产领域。根据中国商务部“境外投资企业名录”数据统计,截止2016年初,在经核准赴肯尼亚开展业务运营的161家中国大中型企业中,有87家从事各类工程承包、工程机械和通信基础设施建设业务,而在非的31家央企下属或派出机构中有22家主营工程建设业务。这些企业的业务内容主要涉及道路、水电站、灌溉、机场、码头、水利、供水、油气管道、电站建设、房建、新能源等基础设施建设。正是由于在非洲市场长期坚持不懈的深耕广种,使中国建筑工程企业拥有了强大的集群优势,形成了良好的品牌示范效应,进而产生了能够惠及整个行业群体的正能量。

 

4、融资中的门道是关键

 

从铁路工程国际竞标经验看,融资方式是否具有吸引力是成功的关键。根据公开报道,在蒙内铁路建设所需的全部38.04亿美元(3,270亿肯尼亚先令)资金中,中国进出口银行负责36.04亿美元即90%以上的融资,分别以16亿美元的优惠出口买方信贷和20亿美元的自营贷款方式提供;其余10%由肯尼亚政府通过铁路发展基金提供融资。

 

“铁蛇”垂死,“巨龙”出世—肯尼亚蒙内铁路的前世今生

 

实际上,近年来在中国铁路及其他工程建设项目“走出去”的过程中,由本应收取施工费的中国承包商负责融资的案例比比皆是。如,在中国海外承建的首条高铁线路-土耳其安伊高铁二期工程中,中方提供了7.2亿元美元的贷款,占项目总投资12.7亿美元的56.9%,这也被认为是中方得以中标的首要原因;伊朗德黑兰至马什哈德高铁电气化改造项目中, 中国提供了85%的贷款融资;2015年11月,在中国与老挝签署的铁路合作项目中,中方承担了其中70%的投资。

 

铁路工程,耗资巨大,大多数发展中国家难以提供充足的资金保障,因而,由承包商负责部分甚至大部分融资,在目前国际工程承包市场上并不罕见。甚至于,一些工程项目以承包商承诺入股(即成为项目股东或业主,这等于让承包商提供项目资金或放弃一部分项目收入以减轻发包方资金压力)为条件才可获得竞标资格。如,伊朗在2015年9月1日一次性推出的104个基础设施项目,均要求承包商以投资入股方式参与。

 

但仅提供融资似乎还不够。在印尼雅万高铁项目竞标过程中,日本企业提出的方案是,工程造价62亿美元,其中日方负责75%的资金融资,贷款利率0.1%,限期40年;中国方案为,造价55亿美元,中方银行承担项目75%的贷款,期限40年,宽限期10年,固定利率2%。双方提案难分轩轾,但最后中方胜出,这其中的关键在于“融资结构”。与日方不同,中方不要求印尼政府提供融资或主权信用担保,这意味着中方不仅提供了融资,而且还承担了绝大部分的资金风险,是一种优厚的隐性优惠。实际上,印尼政府于2015年9月3日宣布同时推翻中日原提交方案,决定该项目不使用国家预算、政府不提供担保、将采用企业对企业商业合作(B2B)模式。中方迅速全盘接受了印尼方面的决定,并表示理解和尊重,中国“坚持义利并举、以义为先”,“诚意让印尼方感动”。

 

“铁蛇”垂死,“巨龙”出世—肯尼亚蒙内铁路的前世今生

 

回到蒙内铁路项目,人们同样在公开信息中找不到使用肯尼亚国家预算和政府担保的内容。肯尼亚财政部在回答国会质询时明确表示,蒙内铁路项目有自己独立的融资渠道,投资不动用政府预算。至于引起外界怀疑的政府境外发行主权债券融资的行为,也与该项目无关。

 

肯尼亚在参与国际发展合作方面经验丰富,非常善于使用外来援助和各类贷款推动国内各项建设。特别是资金量需求较大的基础设施项目,不少都是依靠外援或借款。如,基苏木机场项目、拉姆港1~3号泊位项目等,都是使用世行资金。独立至今,肯尼亚仅从世界银行系统就获得248个援助项目,金额总计118.18亿美元,目前在非洲各国中,其获取世界银行项目资金数额仅次于尼日利亚。过去,日本、德国和法国一直是肯尼亚的最大债权国,但中国却后来居上,在2007年至2014年这短短的7年间,中国提供的贷款金额暴涨了25倍,年均增长率59.1%,增速远超同期其他国家和国际组织(图3)。

 

尽管蒙内铁路合作协议签约时,肯雅塔总统称中国为“可敬的伙伴”,但相比其他传统大国和国际组织,中国在与肯尼亚的金融合作上毕竟只是一个后来者。中方对肯尼亚发展基础设施的支持能否持续保持稳定,投入的巨额资金是否有助于肯尼亚包容性增长目标的实现,都是需要长期深入观察的问题。

 

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图3  2007~2014年肯尼亚外债主要来源国家与国际组织(不含世界银行)

 

 

六、无压力融资:肯尼亚如何平抑基建投资对财政的压力

 

联合国人居署2011年发布的一份权威报告指出,非洲发展基础设施面临的首要瓶颈是投资,经验表明,在非洲的私人投资远不能满足相关建设所需,必须主要依靠公共部门融资。

 

自肯尼亚启动“2030远景规划”以来,交通基础设施一直是其财政扶持的优先领域,在政府管理的各项经济事务中,始终享有最大份额的财政投入,遥遥领先于其他项目开支。肯尼亚交通基础设施投入所占财政支出比例,从2008/09财年(“2030远景规划”启动元年)的8.4%,到2014/15财年的14.6%,投入额年均增长率为30.1%,远超预算总规模18.5%的年均增长率。而2014/15财年,交通基础设施投入占肯尼亚当年经济事务总支出的56.9%,一家独大。同时,肯尼亚政府还广开融资门路,数据分析显示,肯尼亚在同期大多数年份中,对重点基础设施项目的商业贷款保持在政府财政总支出的4~5%、经济事务支出的20~30%,相当于交通基础设施建设支出一半左右的水平,年均增速为18.4%,与财政总体支出保持同等增速。但总体看,无论是规模还是增速,政府财政对基础设施建设的支持都高于商业贷款,特别是从2014年起,这一差距进一步拉大。这表明在基础设施建设领域,政府公共投入一直占据主导地位,且力度日趋增大。

 

然而,由于国家财政基础薄弱,基础设施建设公共投资的大幅快速增长,势必对国家财政造成压力。事实上,自“2030远景规划”启动以来,肯尼亚政府的财政赤字的确显著提升。1999~2007财年,肯尼亚政府财政赤字占GDP比重一直大体控制在2%以下,个别年度甚至略有盈余,但“2030远景规划”于2008年甫一实施,赤字随即出现大幅飙升,当年即达到10.2%的罕见历史高位,其后至2013/14财年,期间都在5%左右的水平(图5)。这一指标已超过国际公认的3%的警戒线,对于刚刚脱离低收入国家行列的肯尼亚而言,其雄心勃勃的公共投资计划不能不引起国内外的广泛关切。因此,蒙内铁路高达3,270亿肯尼亚先令项目投资,是否会对本已碰触“高压线”的肯尼亚公共财政造成更大压力,自然也就成为一个被高度关注的话题。

 

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从肯尼亚政府公布的预算案看,2014/15财年赤字达到8.9%,比上年骤升三个百分点,而其后两年也都呈波峰运行态势,当地经济学家对此颇感不安。表面上,这三年赤字高企,确与蒙内铁路项目有关(预计2017年中完工),但该项目投入只占肯尼亚政府这三年预算支出的1.2%、1.8%、1.2%,因此,新增赤字并非全因该项目而产生。更重要的是,对该项目的投入在当年并不由肯尼亚政府直接支付。根据中肯双方2014年5月11日签署的项目融资协议,90%以上的资金由中方以优惠贷款和商业贷款的方式提供融资。肯尼亚历来采取内外借债的方式抹平当年赤字,2013/14财年之前,以借取内债(国内融资)为主,内外债比例大体为2:1;蒙内铁路启动2014/15财年,外债借入(外部融资)额比上年猛增一倍多,2015/16财年比上年继续增加60.2%,其后一直到预算规划的最后一年,即2018/19财年,都是大体以外债为主的格局。然而即便是在蒙内铁路建设的高峰期,肯尼亚公共债务总额占GDP比例也没有超过50%,外债最高时也只有26.2%,均在可控范围内。

 

从项目对肯尼亚整个融资市场的影响看,多年来,肯尼亚金融市场商业银行贷款利率一直维持在15%左右,2011年末到2012年末曾在18~20%的高位区间运行长达11个月,其后呈下降趋势。事实上,市场利率并没有因蒙内铁路协议而被推高,继续维持回归走势(图6)。这说明,肯尼亚国内信贷资金市场并没有因为蒙内铁路这一巨额项目,而出现供给紧张的局面,该项目并未挤占肯尼亚国内市场资金。

 

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这意味着,至少短期内肯尼亚几乎不存在财政压力。正如肯尼亚财政部长在解释2015/16财年预算时所言,建设蒙内铁路的全部1,439亿肯尼亚先令中,1,182亿来自中方贷款(占82.1%),其余257亿先令来自铁路发展基金,且该项目支出中至少有40%用于当地采购。而这笔贷款也在该财年未过半时即已得到落实。在及时充足的资金保证下,蒙内铁路建设进展顺利,至2015年底工期刚刚过半时,工作量就已完成60%。这表明,由中国金融机构提供贷款、中国承包商承建的蒙内铁路,克服了投资瓶颈这个制约非洲国家基础设施建设发展的首要障碍,有效确保了以低成本,向肯尼亚这个刚刚“脱贫”的非洲国家提供核心基础设施。

 

依靠大规模减债和外部援助等外来资金保证对核心基础设施建设的公共投资,是一条重要的非洲经验,而肯尼亚政府显然深谙此道。肯尼亚国家统计局于2013年9月30日正式宣布,将GDP统计的基期年份由2001年调整为2009年,其产生的直接效果是使按新标准计算的肯尼亚2013年GDP,比按旧标准计算提高了25.3%,也使得国民收入(GNI)跃过世界银行所确定的“中低收入国家”门槛(人均GNI不低于1,036美元)。肯尼亚官方承认,这有利于吸引外来直接投资,实际产生的效果是2014年外国直接投资净流入比上年增加一倍。外界分析认为,肯尼亚此举也是为了获得更多国际商业贷款。

 

蒙内铁路的投融资模式倍受肯尼亚青睐,并极大地促进了中肯双方在铁路建设方面的进一步合作。2015年9月19日,中交集团与肯尼亚签署了全长120公里,投资金额为14.83亿美元的蒙内铁路延长线(内罗比—纳瓦沙)项目协议。当年12月4日,中交集团又与肯尼亚铁路公司签署了将该线路继续向前延伸370公里(纳瓦沙—基苏木—马拉巴段)的项目框架协议。两段线路合计489.57公里,接续蒙内铁路直抵肯乌边境。同时,中国进出口银行也与肯尼亚政府签署了贷款协议,为这条从内罗毕至马拉巴的铁路项目提供融资支持。可以预见,一条贯穿肯尼亚全境,长达近千公里的现代化铁路很快就会出现,如同老乌干达铁路一样,其必将对肯尼亚社会经济发展产生极大推动作用。

 

七、爱你不易:用工本地化面临的困难与矛盾

 

从肯尼亚设定的发展目标看,蒙内铁路此类大型项目不仅被期待提供大量就业岗位,而且还要依循“包容性增长”原则提供“公平就业”机会,惠及当地各族群。但调查发现,中国承建企业要在用工本地化上满足这一要求,还需克服不少障碍。

 

首先,蒙内铁路大多数标段沿线是远离城市的农村地区,人力资源状况与内罗毕等大城市差距甚大。当地教育程度低、发展程度低,导致企业招聘难,培训成本较大。以招聘为例,2014年蒙内铁路整体正式开工前,项目总经理部曾在肯尼亚发行量最大的两家报纸“Daily Nation”和“The Standard”上刊登招聘广告,岗位涵盖工程师、实验室操作员、大型设备操作手、普通劳工等27类。但这种方式,在肯尼亚大多数地区行不通,受网络条件和居民阅读能力所限,多数野外施工企业只能通过相当原始的街头广告,甚至口口相传的方式来招工。

 

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其次,“政府失灵”使企业用工本地化成本进一步增加。为确保招聘工作的顺利开展,项目总经理部要求各标段与地方政府达成协议,凡有用工需求即以公函形式告知地方政府,由政府帮助协调解决。但在实际过程中,地方政府往往不能充分履行提供公共服务产品的职能,不仅给予协助极少,更有甚者将企业雇工需求作为设租、寻租的机会。为此,企业一方面不得不从能提供合格技术工人的城市或工业地区远距离雇工;另一方面,也必须投入相当的精力与资源,与包括地方政府在内的各种社区势力加强联系,通过培育社会关系加强人力资源挖掘能力。

 

第三,地方保护保护主义使企业招工用工面临干扰和压力。与多数非洲国家一样,肯尼亚民族众多、部族林立,仅列入官方正式人口统计资料的民族、部族就有134个之多。一些族群间矛盾积怨很深,部族冲突可能造成的溢出效应使企业面临额外风险。如,一些标段处于马赛与康巴部族交界地区,时常受到两部族矛盾的波及影响。虽然,马赛部族在人口规模上不及康巴部族,在人力资源供给上不占有优势,但其在肯尼亚历史上享有极高社会地位,文化、政治影响深刻,并有强烈的尚武传统,因此在某些地区表现相当强势。有标段反映,当地马赛部族坚持认为雇工应以马赛人为主,甚至一些地方官员也明确要求施工企业用工必须“属地化”(实际上是“马赛化”)。尽管在中方企业看来,这样做既不符合人力资源使用标准,也有违部族公平原则,但却很难就此与持地方保护主义态度的当地社区和官员达成共识,常被对方斥为“部族主义”(Tribalism),并受到当地媒体抨击,陷入严重的公关危机。肯尼亚境内有70多个具有地方影响力的部族,不少都分布在老乌干达铁路沿线。由于新老铁路线路所处地区和走向基本一致,可以想见,随着蒙内铁路建设高峰的到来,以及线路的进一步延伸,围绕用工本地化问题将会产生更多纠纷。如何在保证项目整体目标实现的前提下,有效协调各方利益,避免卷入部族矛盾冲突的旋涡,中国企业还需要更多智慧。

 

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图4  肯尼亚主要部族分布图

 

八、小心风险:对肯尼亚融资模式的冷思考

 

尽管2001年7月第37届非洲统一组织(OAU)首脑会议上通过的“非洲发展新伙伴计划”(NEPAD),明确了承担非洲经济与社会发展主要责任的应是非洲国家自身,但国际社会有义务扶助非洲国家促进增长、实现发展,仍是非洲大陆内外的普遍共识。世界银行、非洲开发银行等传统国际发展援助机构自不待言,一些域外大国也在不断增加对非洲的资金支持。如中国政府2015年底宣布将提供总计600亿美元,日本政府在2013年6月宣布将在今后五年向非洲提供约320亿美元。尽管这些资金大多是以优惠贷款形式提供,但积累的还本付息额对多数非洲国家财政而言仍有一定压力。2007~2014年间,肯尼亚外债年均增长16.9%,是同期GDP增速的3~4倍。与此同时,肯尼亚在国际市场上的商业贷款融资还在迅猛增加,2014年即比上年增加三倍之多,占当年外债借取总额的20.6%。2013/14财年,肯尼亚外债债务率(外债余额与当年货物和服务贸易出口收入的比率)和偿债率(债务的当年还本付息总额与货物和服务贸易出口收入的比率)均达到近年来的峰值,分别为207.9%和24.6%。肯尼亚官方认为外债债务率的安全水平是不高于300%、偿债率的安全水平是不高于25%。但从世界银行数据看,2014年,在有统计数据的85个发展中国家中,债务率超过300%的仅有4个国家,200~300%的有9个;偿债率超过25%的只有8个国家,20~25%的有7个。肯尼亚政府对外债负担所持态度似乎过于乐观。

 

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实际上,国际货币基金组织2016年1月发布的《世界经济展望(最新预测)》(World Economic Outlook Updated)普遍下调了2016、2017年世界各地区的增长预期,并指出撒哈拉以南非洲多数国家的经济增长虽会逐渐回升,但增长率将低于过去十年的水平,这主要是由于大宗商品价格下跌以及借款成本持续上升。总体而言,非洲的经济增长难以让人产生美好预期,投资环境现状及前景仍然不容乐观,一些重要国际商业资本力量正收缩其非洲业务。如,著名的英资巴克莱银行于2016年3月1日宣布,出售其非洲业务板块,并因此裁减约40,000名在非员工。这意味着,这家在非洲经营已过百年的著名金融机构将完全撤出非洲。此举至少在短期内,将对国际社会对非洲商业前景的看法产生负面影响,而非洲国家亦应更加审慎地考虑其发展计划资本来源的稳定性与持续性问题。

 

应该说,肯尼亚官方对外资能否对其发展计划提供可持续性支持也抱有担心。肯尼亚政府在其第二个五年计划中提到,影响该计划实施的主要风险因素是欧元区的衰退和南欧的经济不稳,以及北非地区的低增长和局势动荡,而金砖国家能否恢复高增长则直接影响肯尼亚的贸易和投资。然而这种对风险的认识也恰恰表明,肯尼亚基本是将本国经济增长的期待寄托于外部环境,并没有意识到对于自生能力培养的重要性。

 

目前,肯尼亚政府似乎已对过于依赖外资可能存在的风险,以及自身财政能力的局限有所认识,并正在努力寻求开辟资本来源的“第三条道路”。近年来,肯尼亚大力倡导发展公私合作(PPP)模式以推动基础设施建设,并正式立法予以保障。2014年肯尼亚启动的10,000公里公路修建计划,就曾设想采取PPP模式推行实施。对此,中资企业虽普遍关注,但实际参与并不多,主要是担心在肯尼亚的市场环境下,这种融资方式的还款缺乏保障,特别是政府的偿还信用令人信心不足。事实上,该公路项目一开始运行,便出现了本地商业银行融资难、承包商与政府报价距离甚大、中标企业迟迟未能按约收到政府付款等一系列问题,以致在工程启动一年后,政府不得不搁置了该项目的PPP融资计划。

 

对于肯尼亚基础设施建设在资金投入上的强烈渴求与融资能力之间的巨大差距,我们也许应该换个角度来审视。比如,其发展规划是否过于激进?已规划的基础设施项目是否为当前发展所必需?已建成的项目是否实现了刺激增长、降低商务成本、增加就业等预期效果?正如联合国人居署报告所指出的,撒哈拉以南国家基础设施建设融资存在一个非常普遍的现象是,偏好上马新项目,并且总是以牺牲既有基础设施的维护为代价。而低于最低标准的维护,不仅使得既有设施寿命大大缩短,也在相当程度上提高了运营成本,降低了资本效率。这也是非洲建设发展中值得汲取的一个历史教训。

 

结语

 

从近些年的实践看,国家在政策上的扶持,为中国企业提供了充沛动力,在非业务拓展一路高歌猛进。蒙内铁路不是中国企业在非洲承包的第一个大项基础设施建设工程,也不会是最后一个。有报道称,对于规划中的总长近3,000公里的东非铁路网,中国企业有志吞吴。的确,无论是过去还是现在,非洲对于外来者而言一直是一块充满机遇的大陆。但面对机遇,我们是否已经作好应对挑战、规避风险的准备了呢?江山易得也易失,越是志得意满时,越要保持冷静。毕竟在非洲,我们不仅面对着国际竞争对手的强捍挑战,也面临着当地复杂政治、经济形势和多元异质人文环境的巨大考验。对于这些挑战与风险,国家和企业必须审慎客观评估,稳妥施策应对。切忌沽名钓誉、好大喜功;切忌急功近利、盲动盲从。

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