中国要警惕了:特朗普想把台湾和南海绑在一起搞事情!

从去年年底至今,特朗普在台湾问题上不断挑战“一个中国”底线。这些“厥词”是特朗普放出的“诈牌”?还是美国新一届政府对台政策变动的“风向标”? 全球反恐战争、中美贸易战、南海问题看似与台湾关系不大,实际上都在影响着“华盛顿钟摆”的选择。 从当前美国对台的种种实际动作可见,这可能已经不仅仅是一种政治姿态,其意在落实美台作战协同,要在战场上对中国“见真章”。

2016年12月2日,特朗普与台湾当局领导人蔡英文直接通电话,打破了中美关系正常化以来长达40年来的美国外交惯例;12月11日,特朗普声称美国在台湾问题上没有必要坚持“一个中国”的立场。今年1月,特朗普表示,包括“一中政策”在内的所有事项都在谈判之列。另一边,蔡英文正在努力求抱美国“大腿”。

这引起各国各界人士猜测:新一届美国政府会不会大幅度改变对台政策?

中国要警惕了:特朗普想把台湾和南海绑在一起搞事情!

实际上,美台关系本质上是由美中关系决定的。自1949年以来,随着美国在国家安全战略利益上对中国需求程度的变化,华盛顿的钟摆在海峡之间不停地摆动。当前,美国战略目标从反恐战争转向遏制中国、美中贸易“减震器”受到冲击,无疑将进一步促进美台军事合作。同时,美国防务界出现了将台海问题与南海问题交织复杂化的声音,中国今后可能将面临更为复杂的安全环境。

1、“诈牌”背后:美台军事合作升级

由于特朗普不按套路出牌,有学者认为其具体政策将存在很大不确定性。但是,从国际格局的现状来看,他种种“厥词”在很大程度上都是在出“诈牌”——实际上,他不太可能触碰“一中政策”的底线,因为若此就会出现中美关系大幅倒退,结果将是两败俱伤。

实际上,“诈牌”背后美台军事合作的升级,美台关系实现突破的可能性更为值得注意。

从美国《2017财年国防授权法案》可以看出,具有相当政策稳定性的奥巴马政府和国会都呈现出提升美台军事关系的明确意图。该法案提出,支持美国国防部推动美台高层军事交流以改善美台军事关系。

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注:所谓“高层”军事交流,将美国现役军事将领和助理国防部长以上文职官员包含在内;交流形式涉及双方文职官员和军事人员之间相互参加军事活动、军事演习、军事事务和军事观察,具体包括威胁分析,军事条令制定,兵力规划,后勤支持,情报收集和分析,作战行动的战术、技术和流程,以及人道主义援助和灾难救援。除了纯军事领域,还涉及民事—军事事务,包括立法事务关系。

此外,在将与台湾事务列入《2017财年国防授权法案》时,众议院曾经对参议院的方案进行修正,以增进台湾防御能力。具体意见主要有下述4点:

美国应该与台湾实施定期的防务装备与勤务转让,促进台湾的新型和非对称作战能力,包括水下作战能力和防空能力、后者涉及到增加战斗机和防空系统的数量;

允许台湾参加美国组织的双边训练活动,从而增加台湾可信的威慑能力;

授予台军在环太平洋军事演习中的观察员地位;

国防部长有权邀请台军参加该演习。

从法案已经通过和曾经讨论的内容来看,美台军事合作升级相关内容极为丰富,而且十分具有针对性。除了没有涉及具体的军购合同之外,可以把美台军事关系形容为“涵盖除双边实兵演习以外的一切”。

2、回顾历史:美国对台政策因利摇摆

自1949年起,中美关系、美台军事就呈现出十分明显的波状性质。整体而言,当华盛顿需要北京的时候,就会冷落台北,反之亦然。

从 1949 年到 1971 年,美国一直将台湾视作重要的经济和军事盟友,在朝鲜战争爆发之后更是如此。

冷战期间,美国在苏联咄咄逼人的攻势面前不断败退,联华制苏成为美国的大战略选择。1971年,“中华民国”在联合国的席位由中华人民共和国取而代之。1978年中美建交,之后陆续发表三个联合公报。美国与“中华民国”“断交、废约、撤军”的同时,通过“与台湾关系法”,这就是承认“一中政策”和“维持现状”的起点。此后,在1979年到1989年,中美经过了10年的蜜月关系。

苏联解体后,美中关系的基础也随之崩塌,美台军事关系开始升温。老布什执政时期,宣布了向台湾出售150架F-16战斗机的决定,打破美国在对台军售问题上将近10年的自我限制。克林顿执政时期,进一步加强对台军售。

2001年,小布什上台之后,很快宣布向台湾出售包括“基德”级驱逐舰、P-3C型反潜巡逻机和柴油动力潜艇在内的一大批具有进攻作战能力的先进武器装备,并公开明确表示,“如果中国进攻台湾,美国将使用一切手段保卫台湾”。当年4月发生中美南海撞机事件,中美关系持续紧张。

然而,9.11事件后,美国展开了长达10年的全球反恐战争。美国开始致力于缓和中美关系,没有对台实施有影响的军购,但是“只做不说”的许多军事合作仍然在低调进行,同时“维持现状”的政策也稳定下来,中美两国军事交流提升。

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中国因此迎来了宝贵的战略机遇期。在这10年里,解放军在诸多方面取得了长足发展,在台海逐步形成“反介入/区域拒止”的能力,不仅使得台海两岸的军力严重失衡,而且美国在亚太面对中国的军事优势也逐渐丧失。相反,美国深陷反恐战场的泥潭,经济增长乏力,不得不缩减国防预算。

3、反恐结束:华盛顿钟摆将指向谁?

奥巴马上台后,美国开始调整全球战略重心,不再将与恐怖组织的非对称作战作为军队建设方向,而将应对大国挑战列为最紧迫任务,矛头直指中国。

美国从国家安全战略角度提出“亚太再平衡”,从作战概念角度提出“空海一体战”,将更多的军事资产部署到亚太地区,设想与中国在第一、二岛链间打一场高端现代化战争,因此,台湾的分量加重了。

此外,从加固美国同盟体系的维度出发,维持甚至强化美台关系也是美国必行之计。有美国学者称,从美国全球盟国体系角度而言,美国对台湾的承诺已经被看作观察美国能力与利益的重要晴雨表。

著名地缘政治学者罗伯特•卡普兰认为:如果美国只是简单地拱手将台湾让与北京,那么日本、韩国、菲律宾、澳大利亚以及其他太平洋盟友,甚至包括印度洋乃至非洲国家,也将开始对华盛顿所许承诺的可靠性产生怀疑。那将促使这些国家向中国靠拢,并导致一个影响力覆盖全球一半的更强大中国出现。

并且,在美国看来,解放军的军力扩张已经远远超出了台海区域,这是对其在亚太安全秩序主导权的严重挑战。

2012年,中国第一艘航母辽宁舰开始执行任务(各界普遍认为中国将建设更多的航空母舰)。2013年,中国开始在南海岛礁开展相关设施建设。

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几年前,当一位印度前外交秘书向一些东盟知名人士提问“如何看待中美在南海方面的争论”,他们以军事比喻作答:“如果中国航母朝我们开来,我们会看向美国。如果美国没有派来一艘航母作为回应,那我们就会热烈欢迎中国航母。”

2014年,美国国防部倡导的第三次抵消战略正式出台,其核心内容在于:在未来较长一段时间,通过各种措施,在多个军事技术领域继续保持并拉大与潜在作战对手的差距,同时建立对华想定威慑与作战方案。

例如,美国战略与预算中心的报告称:假设中国企图占领南沙群岛或钓鱼岛,或者对台湾发动两栖攻击(尽管这不太可能),美军将会做出姿态,开始迅速封锁解放军部队和物资的运输(即“拒止性”威慑)。即使可能出现风险逐步升级的情况,美军还是会对中国的机场和机动导弹部队实施打击,以减少美国盟友/伙伴可能遭受的伤害,同时减少其对相对较远的美国基地的威胁,即使这些基地大部分都在解放军二炮部队的射程之外。与此同时,作为“惩罚”行动的一部分,美军可以击沉解放军各区域的水面和潜艇舰队。

由此看来,由于全球反恐战争的结束,应对中国的挑战成为美国最大的威胁——华盛顿的钟摆早已偏离北京,必将与台北越走越近。

4、贸易战:或给美台军事合作注入兴奋剂

中美深刻的经济相互依存长期作为“减震器”,成功地避免了双边各种竞争演变为冲突。2015年起,中国成为美国第一大贸易伙伴国。

然而,随着近年来全球化的负面影响在美国日益突出,在选举中,政客把很多账算到了中国头上。特朗普就指责中国操纵汇率以获得出口竞争优势,窃取美国就业机会、知识产权和资金,并表示将起诉中国“不公平的补贴行为”,并利用“每一项合法的总统权力来纠正贸易争端”。

这种策略使特朗普获得了巨大成功,随后,他任命对中国持强硬立场的鹰派出任相关职位(如商务部长罗斯、贸易代表莱特希泽和新设立的白宫国家安全委员会主任纳瓦罗),引起人们对美中之间爆发贸易战的高度忧虑。

从美国防务界的意见来看,贸易战必将动摇贸易作为中美关系“减震器”的作用。加之美国将中国定位成主要战略对手,可以想见,在新一届美国政府期间,贸易稳定作用的下降,可能导致中美军事竞争与对抗继续升级;而台湾作为美国亚太军事体系布局中的重要一环,美台军事合作的升级也就顺理成章了。

5、智库声音:“维持现状”仍是主流

虽然舆论认为特朗普会“剑走偏锋”,但从美国国家安全战略的规律来看,由于美国政党组织非常松散,政府和政党都不具备从事政策研究的能力。在被问及白宫安全顾问委员会与智库有何区别时,时任总统特别助理的罗伊•麦克法夸尔曾半开玩笑地说:“我不思考”。在这种情况下,智库的重要性十分突出,以研究报告形式对美国政府对外政策发挥重大影响。

以研究台海问题著称的美国2049研究所的报告指出,美国的对台政策主要受4种观念影响。

对中和解:美国应调整政策,与北京在台海主权上的主张保持一致。这一观念认为,中国作为大国崛起势不可挡,美国国家利益要求与中国保持合作关系,而台湾对美国和国际社会几乎没有太大价值。因此,美国应当撤回对台湾安全的支持。

关系正常化:美国应完全摒弃“一个中国”的政策,并呼吁在外交上正式承认台湾。他们将台湾看作与中国进行更广泛军事竞争的工具,强调台湾在美国亚洲战略中的潜在作用——通过与台湾关系的正常化,美国的“第一岛链”战略将得到巩固,并增强美国对亚太地区的防御与安全存在。因此,他们呼吁明确表示对台湾防御的军事承诺。

维持现状:美国对台政策应着眼维持台海现状(继续在《与台湾关系法》、中美三个联合公报和美国对台六项保证的框架下行动,既反对大陆寻求武力统一,也反对台湾谋求独立)。自1979年来,该观点就一直在美国对台政策的制定中占据主流位置。笔者认为,该学派未来最大的讨论焦点在于:立足于中国目前军力发展态势,台海一旦爆发战争,美国是否应当进行直接军事干涉。

“一中两府”:支持海峡两岸的当前现状,大陆和台湾各存在一个合法的政府(即台湾的中华民国政府和大陆的中华人民共和国政府)。其最终目的是通过保留台湾的民主示范效应,作为一种促进大陆政权民主转型的推动力,最终有助于和平解决两岸问题。

很明显,“对中和解”不太符合大国竞争的基本逻辑;“关系正常化”过于激进,支持者甚微;“一中两府”学派则过于理想化,不具有可操作性;“维持现状 ”更符合现实,也的确是当前的主流。因此,近年美台关系不太可能突破《与台湾关系法》、中美三个联合公报和美国对台六项保证的整体框架。

然而,随着中美台三军实力对比发生变化,以及美国的战略调整,未来的事态可能会进一步复杂化——在特朗普政府时期,美台军事合作一定会有更多具体的动作,其原因早已经蕴含在美国国家安全战略的转型中。

6、美台今后怎么搞?

时至今日,台湾作为促进美国亚太防务盟友体系的重要助力的性质早已确定,双方今后的军事合作升级,将主要围绕以下两个方面展开:

一是提升美台军事情报合作,只做不说。

为了应对潜在的两栖攻击或海上封锁,台军花巨资建设能持续跟踪解放军在其周边海域上空、海上和水下活动的能力。在2013年的四年防务评估报告中,台军指出:海洋领域的主要目标是扩大和提升监视、早期预警以及海上与空中情报收集能力,突显海域感知对台湾岛防御的重要性。

根据解放军的评估,台军监视网络的覆盖范围从日本海一直延续到南太平洋。台军所具备的监视资产包括大量的陆上、空中和海基雷达、信号情报平台、声呐阵列、人力情报以及图像情报资产。

对于美国“亚太再平衡”政策而言,台军上述能力的重要性不言而喻,情报共享的问题非常关键,但没有在《2017财年国防授权法案》里专门提到,这就属于只做不说,意在暗中实施。

二是提升美台及其他盟友之间的作战协同。

2049研究所的报告提出,台军的海军、空军、陆军以及海巡力量,可与美国及其他美国盟友合作,创造海域通用作战图像(美国国防部将通用作战图像定义为“由一个以上司令部共享的一致展示的相关信息,它可以促进协同计划,让所有指挥层级实现态势感知”)。

这就涉及到台军与美军及其他盟友由情报共享走向作战协同,其中一个基础支撑就是大多数信息系统的硬件已经到位了,技术问题得到了解决。

下一步要解决的是人的问题,只能通过政府与政府、军方与军方、人员与人员的接触才能克服。为此,相关报告提出建议:

美国应增进双边学术交流,派遣美国军方人员到台湾军事院校接受学位教育;美国海军舰艇应访问台湾的港口;

美国国防部应邀请台湾参加环太平洋演习、甚至其他双边与多边海空行动;

台湾应重新成为中文与中国文化的人员训练中心,台湾的“国防大学”与其它专业军事教育机构,都应该成为美国军官与文职人员研究区域安全事务的场所;

为确保这些计划能成功执行,美军两星级以上的具有很多联合作战经验的军事将领,应定期访问台湾的同行,以亲自了解西太平洋战场。

这些建议已经在《2017财年国防授权法案》里实现,其根本作用不仅仅是一种政治姿态,更是要落实作战协同,要“在战场上见真章”。

7、须警惕:台海与南海问题交织倾向

2049项目研究所的报告认为,与台湾海峡相比,南海是次要作战区域,但仍是评估台湾利益的重要因素。

南海连接着台湾到欧洲及中东市场和供应商的海上交通线,对依靠自由海上出入保障生存的台湾十分重要。

笔者认为,这意味着一旦对台湾岛展开海上封锁,南端封锁的起点从南海就可以开始了。

台军在东沙岛的情报设施可以监视解放军的活动,为台北和华盛顿提供预警信息。

一旦台海有事,南海可能成为美国航母战斗群援助台军的必经之路。

1995-1996年台海危机时,美国尼米兹号航母战斗群两次穿过南海。1995年12月,在前往波斯湾时,该航母战斗群通过台湾海峡、穿过南海、进入印度洋;1996年3月,从波斯湾返回台湾时,它快速通过了南海地区。

未来台海一旦有事,台湾需要至少有一个美国航母战斗群从波斯湾穿过南海地区,以便及时抵达事发点。其他可选航线(比如穿过爪哇海、苏拉威西海和苏禄海)都速度太慢、绕得太远。

然而,鉴于中国在南海的岛礁建设,在危机情况下穿过南海对美国海军而言相当危险——解放军在南海的部署相关形成了巨大威慑。

因此,报告建议:台军必须强化在南海岛屿的军事部署,以削弱解放军的战略和战役计划。同时,利用南海问题进一步拉近和美国的关系,如可以就西太平洋地区(包括南海)问题展开年度双边对话,在南海问题上开展更密切的合作,以便向中国施加压力。

尽管这些建议不见得能够实施,但是,从中可以看出美国防务界出现了将台海问题和南海问题交织到一起、使其更为复杂化的声音,值得我们高度警惕——随着中美在南海问题上的进一步角力,中国将面临更为严峻的安全环境。

(汪川 知远战略与防务研究所反恐与海外安全国际研究中心)

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