福山 | 西方在全球基础设施建设领域输给了中国?

中国的海外基础设施建设似乎超越西方各国从而占据全球主导地位,但事实上这种“建筑热”已经进入了白热化状态。原本“一带一路”项目的受援国由于深陷债务泥潭转而向西方国家寻求帮助。战略转型后的西方基础设施开发模式有望成为更好的模式从而收回中国在基础设施开发方面的主导权。

福山 | 西方在全球基础设施建设领域输给了中国?

导言:中国的海外基础设施建设似乎超越西方各国从而占据全球主导地位,但事实上这种“建筑热”已经进入了白热化状态。原本“一带一路”项目的受援国由于深陷债务泥潭转而向西方国家寻求帮助。战略转型后的西方基础设施开发模式有望成为更好的模式从而收回中国在基础设施开发方面的主导权。

西方学者以及权威人士愈发担心,中国规划的“一带一路”倡议(B&R)可能进一步改变全球战略布局,从而对北京有利。基础设施贷款成为其影响全球的主要杠杆。由中国双边贷款机构——中国国家开发银行(CBD)与中国进出口银行(CEXIM),以及新成立的多边亚洲基础设施投资银行所资助的基础设施项目规划网络的辐射范围可谓是史无前例。发展基础设施经济融资已经进行了二十年有余,而“一带一路”倡议只不过是该发展过程中全球海洋变化的一个自然进程。

事实上,西方早就把这一领域的领导权让给了中国,这一反常情况主要是由中国国内的基础设施政策而非外交政策促成的。使得欧美地区的大型基础设施项目无法付诸实施的因素同样使得西方赞助的项目在发展中国家的可行性不及中国。

中国基础设施对外的举措反映了其在国内的做法。相比项目的具体可行性,评估项目更侧重于该项目的切实作用。中国人往往高估了基础设施项目正面的经济溢出效应,而低估了其无论是在经济、社会还是环境方面的潜在危害。相比之下,西方的措施则更具事务性,并且对特定项目的经济、社会与环境方面的后果所应有的注意上都下足了功夫。这些保障措施符合发展中国家普通民众的利益。但西方机构已经不愿意冒险以至于实施此类项目的成本与时间激增。西方政府以及其施加影响的多边机构,例如世界银行,如果不想让这一领域听任中国垄断,就必须考虑如何使他们的保障过程更加灵活。

过去二十年来,中国建筑公司从无名小卒一跃成为国际基础设施行业的主导。作为北京鼓励海外投资的“走出去”政策的一部分,这些公司的项目几乎完全由中国政府支持的双边贷款机构资助。2002年诸项目占据了约四分之一的发展贷款行业(以总资产计),到2016年已经发展为行业的四分之三以上。同年,国开行与中国进出口银行的总资产已经增至六家主要国际和区际开发银行合并资产的3.5倍左右,即国际复兴开发银行、欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、泛美开发银行与国际金融公司。

在解释是什么推动这一趋势的时候,西方观察员总是提及在基础设施方面中国相比西方的三点优势:第一,中国是一个不需要听从利益相关者的专制国家;第二,中国的外交政策策略通过基础设施贷款扩大影响力;第三,中国有支撑建筑公司的国内产业政策。

过去二十年里,美国发展机构饱受左、右派的国内政治质疑的约束。保守派指责他们的开支或者公司福利过度浪费,而自由派批评他们的投资决策并不足以解决环境或者社会问题。

尽管这些无疑都是促成因素,它们都不足以解释中国在这一领域的成功有多彻底。尽管中国政策性银行贷款的增长最初集中于像委内瑞拉或者埃塞俄比亚这样的其他专制国家,如今中国机构也为民主国家的项目融资,比如它们在巴尔干和东欧建立的道路网络。北京可能设法利用基础设施获取外国影响力,但这种外交影响往往被夸大化了。预期贷款对借款人来说很有吸引力,但项目一旦完工几乎不再提供任何的优势。尽管精英们在短期内可能会受到影响,大量中国项目极度疏远当地居民,最终遭到当地居民的强烈反对。这种情况已经在阿根廷、缅甸和斯里兰卡发生过,独裁者或者民粹主义领袖在那里达成的协议使得这些领袖与中国人都蒙羞。

对于中国在全球基础设施领域日益占据的主导地位,更好的解释事实上仅仅是中国公司和贷款机构解决基础设施发展问题的方式与西方同行有着根本的区别,无论是国内还是国外。

福山 | 西方在全球基础设施建设领域输给了中国?

图为习近平关于“一带一路”的会议发言,来源原文插图

西方模式重在规避风险

如今西方开发机构背负着过去历史的负担,在那个年代他们实际上是为东道国借款人提供服务的唯一的银行。潜在项目总是被评估以确保它们的总收益超过经济成本,进而确保贷款能被实际清偿。从20世纪80年代末开始,这种计算方式就开始纳入了环境、安全和其他成本而非仅仅是被经济学家称为“负外部性”的财务支出。

如果一个基础设施项目能对社会产生净收益,那通过严格的保障措施来规制“负外部性”就非常关键,但是必须通过对可持续电力、清洁水、就业和总体经济增长的均衡考量,来计算成本和收益。在西方,保障措施的层次随时间更替。在世界银行领导下,西方贷款机构对借贷者提出了越来越多的负担性要求。从1990年代到2000年初期,世界银行日益要求借贷者满足它的环境评估标准,这在事实上等于将这些标准从出借国输出到借贷国。日益严苛的审查在西方进一步催生出一个非政府组织的产业链,它们通过游说来取消或者改变潜在的世界银行贷款项目。

这些举措对于世界银行的贷款项目的影响显著。实际上,国际复兴开发银行(又称世界银行)的贷款承诺从20世纪80年代和90年代年平均超过250亿美元降至2000年到2009年的166亿美元。下降的原因在于世界银行项目中要求过于严苛的信托和社会/环境保障措施,这些措施减缓了银行贷款并增加了借款人的有效成本。

因此,世界上最大的发展机构开始从基础设施贷款业务中退出,这时中国的政策性银行正好进入行业。

经过了2010年的内部审查之后,世行致力于对其保障措施进行改革并增加对基础设施的贷款。然而,环境政策改革已经成为该机构实施新举措的困难的隐喻。其全新的环境与社会框架发展持续了六年之久,实际上是对审查政策的再审。该框架预计于2018年实施。

世界银行的诸多经验教训同样也适用于美国的双边贷款项目。在过去的二十年里,美国开发机构一直受国内左、右翼的政治质疑的限制。保守派指责他们的开支或者公司福利过度浪费,而自由派则批评它们的投资决策没有充分考虑到环境或者社会问题。鉴于国会中共和党派的反对,美国的海外投资公司和进出口银行的章程于2015年失效,同时最近这两个机构还得面对美国环保组织指控关于其资助国际上一些化石燃料项目的诉讼。2013年奥巴马执政时期的“非洲电力倡议”是美国举措成熟化的最新例证。截止2017年底,似乎大部分的拨款仅仅是在已有的授权条件下进行了重新分配。国会预算办公室得出的结论是,《非洲电气化法案》实际上将为美国政府省下一笔费用。因此,奥巴马签署的项目似乎没有获得任何新的净资金,与中国在过去十年向撒哈拉以南非洲注入的600亿至700亿美元的新贷款形成了鲜明对比。

一个更好的东方模式?

对于东道主借款人甚至中国本身而言,新近占主导地位的中国模式是否是发展基础设施更好的举措?中国政策性银行的新纪录已经开始显现,但它几乎没有达到所有可能性的指标。几十年来,中国在国内基础设施建设投入了大量资金,但最近它在中国经济中所占的份额已经变得不可持续。到了2016年,中国的固定资本形成总额(有形资产投资总额)超过了GDP的45%。该国内基础设施建设与中国地方债务的陡增同时发生,同时于2014年和2015年的大部分时间里,中国政府都在试图解决这个问题,并最终要求国内银行以“协商”后的利率为地方政府债务的再融资以交换主权的方式担保。这样虽然成功避免了危机,实际上却将中国地方政府的坏账记到了国家的账簿上。

这段经历让我们对海外贷款有了一些了解,同时也得到了一些重要的训诫。第一,接受中国海外投资的交易对手不是地方省份,他们是主权国家。如果海外旧账堆积如山,中国政府解决问题将会力不从心。第二,对于海外项目而言,中国不一定能像国内项目那样,获得基础设施建设所带来的所有有益的经济外部效应。相反,海外的中国企业要想获得它们就必须与它们的东道主竞争。

西方观察者指责中国的政策性银行利用了“债务陷阱外交”,比如从委内瑞拉获得超过600亿美元的基础设施贷款,从斯里兰卡获得超过80亿美元贷款用于被证明在经济上不可行的项目。但这都并不能解释中国政策性银行显然在两地都损失了巨额资金的事实。一份粗略的评论表明,世界上到处都是中国资助的财务上不可能运行良好的基础设施。这就意味着资助他们的贷款要么不能清偿,要么由东道国的主权担保而成为了贷款人的负担。委内瑞拉这样的国家似乎是在剥削中国,但事实上并不是那样。

中国的政策性银行贷款项目相对还不成熟,且总体上已经出现了经济困难的迹象,尤其是对专门从事国际贷款的中国进出口银行而言,而国开行的目标是将70%的贷款投入中国的项目。中国进出口银行报告的2008年的贷款损失是可以忽略不计的,但是到了2015年和2016年,每一年都要猛减不止50亿美元。2015年,中国财政部注入了超过900亿美元的现金,基本上由国开行和中国进出口银行平分。财政部报告称,注资前国开行的资本充足率(衡量银行偿付能力的指标)要低于9%,而中国进出口银行的比率仅为2.26%。

对于东道国的借款人甚至中国来说,新主导的中国模式是一种更好的基础设施发展策略吗?

中国政策性银行提供的贷款一般都有缺乏透明度的特点;他们的绝大多数的项目都是经过直接谈判后直接执行的。通常贷款的条款和要求到底是什么并不清楚——更重要的是,无论这些贷款是通过主权担保的,还是“无追索权”的,都意味着贷款只能由项目本身来担保。如果贷款方违约,贷款人将自陷囹圄。这种模糊性甚至使得东道国难以计量其债务的规模,同时中国的政策性银行也很难准确地评估其风险加权的债务。

如果中国的贷款项目的实际目的是为了建立国际影响力,可以说这种目的是基本上不可能达成的。如今,许多接受中国贷款最多的国家与中国的双边关系不是最好的,反而是最糟糕的。中国在斯里兰卡大规模的投资是最显著的例证,陷入债务泥潭的地方机构对中国产生了强烈的抵制。除了巴基斯坦这样的极端个案以外,中国“一带一路”的最大受援国之一的南亚国家已经转向印度、日本或者美国进行战略调整。

更好的西方模式

西方的贷款机构所应该做的不仅仅是等待中国的贷款项目走投无路,多边基础设施贷款机构必须进行重组,考虑到它们已经不再是贷款人唯一可行的选择。西方发展项目贷款的下一轮迭代应当促进采购的透明化、竞争性以及并非由隐藏主权担保的无追索权的融资,而不应当基于推进项目的进度而对东道国施加过于繁重的要求。参与方式的替代性方案可能是同样的项目,只不过没有这些机构所努力推进的保障措施和分析计算。执行这些要求的责任必须由东道国自己来承担。为了推进海外项目的迅速发展,必须保护西方贷款机构在国内免受政治干涉。

这将不需要发展机构在基础设施方面展开恶性竞争。如今西方发展机构被束缚到无法进一步实现创设它们的宗旨的地步。中国只不过在弥补这一缺口。

【译者介绍:杭佳佳,现为北京大学法律硕士法律与公共政策方向17级硕士。

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