从美国手中收回战时指挥权,韩国路还要走多长?

韩国国内政局更迭变化,如坐“过山车”,“总统换人,政策重来”,国家战略和大政方针朝令夕改,缺乏连续性。国防改革从卢武铉执政时2020计划、到李明博政府2030计划,再到文在寅上台后2.0计划,历经4届政府,一再修改调整,实质性进展不大。而韩军高层亲美势力强大,反对收回战时指挥权大有人在。由此看来,韩国收回战时指挥权的计划将会遭遇政治因素掣肘,前景难料。

从美国手中收回战时指挥权,韩国路还要走多长?

10月31日,韩美举行了第50次韩美安全协商会议。根据韩国防长郑景斗和美国防长马蒂斯签署的《韩美防卫合作指针》,从2019年开始分三个阶段,对韩军主导联合作战能力进行评估,然后确定移交时间。据析,如果美国对评估结果满意,韩国有望2022年达成夙愿。收回战时指挥权是韩国从上世纪90年代开始的一条梦想之路,走得极为坎坷。这次韩国能否梦想成真,存在很大变数和不确定性。

三大协约失军权

韩军指挥权分为平时指挥权和战时指挥权,其中平时指挥权由韩国联合参谋本部主席行使,战时指挥权则由韩美联合司令(驻韩美军司令)掌控。但在1994年12月1日前,这两大指挥权均握在驻韩美军司令手里。韩国军队指挥权旁落美军,可以说是由韩美三大法律文件造成的。

一是《设置军事顾问团协定》。1947年7月1日,韩国防部长申性模与美驻韩大使缪锡俄在首尔共同签署。韩国同意美军顾问团负责韩国军队的组织、指挥和训练,并监督美援分配与使用。韩军指挥权从此落入美军手中。

二是《韩美军事与安全事项的行政协定》。1948年8月24日,韩国总统李承晚与驻韩美军司令霍奇在首尔签署。主要内容:驻韩美军司令有权组织、训练所有韩国部队,直至从韩国撤退为止。驻韩美军司令认为在不影响共同安全的限度内,逐步将韩国军队指挥权移交给韩国政府。

三是《韩美共同防御条约》。朝鲜战争结束后,韩美两国外长于1953年10月1日在首尔签署了该条约。根据该条约,美国在韩国驻扎军队,韩国军队指挥权仍然被韩美联合司令部控制。在这个条约框架下,确定了韩国武装力量军事指挥权由美国指挥官掌握的美韩联合作战体制。

这三个文件让韩国把军队指挥权交给了美国,用国家主权换取防务安全,从而成为当今世界唯一没有权力指挥自己军队的国家,韩国由此踏上了漫长的收权之路。

收权路程漫又长

20世纪80年代,韩国经济高速发展,成为亚洲“四小龙”(韩国、新加坡、中国台湾和香港),经济实力和国际地位迅速提高。为适应这一发展变化,韩国提出建设“自主国防”口号,但首要问题是从美军手中收回指挥权。

1987年,韩国时任总统卢泰愚首次提出收回指挥权问题。经过多轮谈判,1994年12月,韩国收回了平时指挥权,但战时指挥权仍在美军手里。在综合国力快速上升情况下,韩国要求收回战时指挥权呼声日益高涨。卢武铉2003年执政后,积极推行“自主国防”政策,2006年9月正式向美提出收回战时指挥权要求。同年10月韩美展开磋商。翌年10月,韩美防长会议确定韩美军事合作“路线图”,为包括移交战时指挥权在内的韩美防务问题制定框架计划。

2007年2月,韩美商定2012年4月17日移交战时指挥权。天有不测风云。2010年3月,“天安舰”事件发生,半岛紧张局势骤然升温。同年6月,韩国总统李明博与美国总统奥巴马举行会谈,将移交时间推迟到2015年12月1日。由于朝鲜频繁核试和射导,半岛地区阴云密布,冲突风险增大。2014年10月,朴槿惠政府与美国协商再次推迟,商定在21世纪20年代中期具备条件后再进行移交。

2017年5月文在寅上台后,加速推动收权进程。今年5月,韩国防部向国政企划咨询委员会提交报告,计划在文在寅任期内(2022年)收回战时指挥权。为此,该委员会专门设立国防改革特别委员会,负责具体推进方案。

能否如愿存变数

韩国意欲尽快收回战时指挥权,但鉴于国内政局、半岛局势、韩军发展特别是美国态度等未知情况,能否顺利推进这一计划面临着诸多制约因素,不会一帆风顺。

一是国内政局更迭变化。韩国政局如坐“过山车”,“总统换人,政策重来”,国家战略和大政方针朝令夕改,缺乏连续性。国防改革从卢武铉执政时2020计划、到李明博政府2030计划,再到文在寅上台后2.0计划,历经4届政府,一再修改调整,实质性进展不大。而韩军高层亲美势力强大,反对收回战时指挥权大有人在。由此看来,韩国收回战时指挥权的计划将会遭遇政治因素掣肘,前景难料。

二是半岛局势雾里看花。朝韩《板门店宣言》就结束停战状态、构建和平机制达成共识,且双方在军事领域采取了实质性举动。11月1日,朝韩宣布结束敌对行为,半岛爆发战争可能性降到了极小,为韩国收回战时指挥权营造了外部因素。但朝核问题存在很大不确定性。未来半岛局势如何演变,取决于朝美是“核”还是“和”。处理不好,半岛局势将返回原点,对战时指挥权移交产生重大影响。

三是韩军战力存在短板。目前韩军在情报获取、指挥控制、战略打击方面严重依赖美军。为此,韩军正在实施强军计划,引进F-35A型战机,甚至包括舰载版F-35B。2019年采购4架“全球鹰”无人机,2020至2022年部署5颗侦察卫星。韩国防部称,在完成“国防改革2.0计划”后,韩国将拥有与其地区地位相称的军事力量。即便如此,如果摆脱美军控制,韩国能否实现自主作战,仍未可知。

四是美国态度至关重要。《韩美军事与安全事项的行政协定》规定,驻韩美军司令有权组织、训练所有韩国部队,直至从韩国撤退为止。收回战时指挥权涉及美军撤留。半岛具有战略层面的军事价值和政治价值。美国基于全球战略布局考量和遏制中俄需要,不会轻易放弃韩国这颗棋子,势必会想方设法确保对韩政治和军事控制,确保其在东亚战略地位。美国没有足够利益,不会放弃战时指挥权。

【本文原载微信公众号“华语智库”,原标题《从美国手中收回战时指挥权:路还要走多长?》】

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