吕景胜:修改法律完善我预警法定时限制度

时间性是危机管控的核心要义,时间就是生命,时间就是社会安危的命脉,时间决定国家命运和结局。预警法定时限制度是后续响应程序的前置,对管理者及专业人士形成制度压力、威慑力、追责力,倒逼政府、管理者、决策者责任心和实施决策、管理行为的主动性、迫切性。其制度价值功能在于抓住管控黄金期,避免损失扩大。

【本文是作者吕景胜对察网的独家投稿】

吕景胜:修改法律完善我预警法定时限制度

武汉疫情应对之弊之悲之错在于错过疫情初发阶段的管控黄金期,原因有人的因素,如官员和医生的科学素质、专业水平、危机敏感、高度责任心等;也有制度的因素,不可忽视制度因素对人的思维定式、行为方式的影响,如果制度存在漏洞和短板,会影响、默认、助长、纵容人的惰性、消极、懒政、恶政、罪政。

传染病防治法第十九条规定,国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。

突发公共卫生事件应急条例第二十二条规定,接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照本条例规定报告的同时,应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证,采取必要的控制措施,并及时报告调查情况。

突发公共卫生事件应急条例第二十五条第二款规定,国家建立突发事件的信息发布制度。信息发布应当及时、准确、全面。

上述法律法规条文都提到“及时”,即在疫情危机出现应有及时初步应急反应,但所谓“及时”何以解释,可有标准,可有操作性?及时的具体时间是一天还是数日?是一时还是几小时?非典和今天武汉算是及时吗?法律法规并未明确,无论事前操作还是事后问责都缺乏应有明确的客观标准和制度约束。

强烈建议修改法律法规明确构建我国传染病疫情预警法定时限制度,如明确规定自第一批一定数量的传染病病例出现后,在3至5个自然日内(包括节假日)疫情属地政府必须做出初步应急预警反应,如不能做出初步应急预警反应,相关责任人员纳入问责追责。修改传染病防治法或该法实施办法以完善这一制度的理由及必要性在于:

一、现代国家治理公民知情权、国家治理政务公开、人民参政监督政府,人权生命受法律保护之诸多原则之彰显和实施。

此点在笔者前述文章中多有论及,此不赘述。

二、时间性是危机管控的核心要义。时间就是生命,时间就是社会安危的命脉,时间决定国家命运和结局。

2003年1月上旬广东中山市同时出现了几起医护人员受到感染的病例,广东省派出专家调查小组到中山市调查,并在2003年1月23日向全省各卫生医疗单位下发了调查报告,要求有关单位引起重视,认真抓好该病的预防控制工作。

2003年2月12日,因为认为疫情不严重,中国足球队和巴西足球队的友谊赛正常进行,现场球迷爆满,超过5万人。 2月18日在天河体育场的“2003罗大佑广州演唱会”也没有推迟,演出照常。2003年3月6日,北京接报第一例输入性非典病例,此后引发北京成为非典重灾区和主战场。

17年后,2019年12月底武汉第一批44例病例出现,12月31日专家工作组到达武汉,其后至2020年1月22日夜封城启动二级、一级响应程序之间,武汉政府对社会可有什么公开举措?

危机应对的举措和机会在时间的流失中消失,时间因素是构建传染病应急机制不可或缺的要素。传染病防治法、突发公共卫生应急条例、重大突发事件应对法都不同程度规定了疫情危机信息传递、报告的法定时限,如6至12小时,12至24小时,1至2小时等,但未构建疫情危机信息报告到政府,政府接到并处理这些信息作出反应的时间限定。这是疫情危机应对制度的缺陷和短板,制度不能形成闭环系统效应,制度整体将缺失控制力。需以立法弥补这一制度短板。

、法定时限制度是因传染病疫情管控之内在规律而设,是由传染病个案形成疫情过程特点所决定。

流行性传染病是介于突发和渐变的灾难。说他突发,短时间突然集中出现同样病例,如经20多天积累12月底武汉突然冒出44例;说他渐变,随后可能暂时没有或减缓出现病例,实际是第二拨病毒潜伏期之酝酿再度爆发,潜伏期隐形渐变在无声无息中,一旦爆发呈几何级数般态势,徒增管控难度。所以第一批病例出现后政府必须有所举措,这是非典和今天武汉局面血的教训。非典拖了三个月,武汉拖了20多天。

疫情预警在危机酝酿形成中才有意义,疫情危机已成事实,过了潜伏期疫情形成且彻底爆发预警也无意义。所以对显形洪涝、已发地震火灾工业事故灾害也无所谓预警,直接启动应急响应程序了。

四、预警法定时限制度会对管理者及专业人士形成制度压力威慑力、追责力,倒逼管理者、决策者责任心和实施决策、管理行为的主动性、迫切性

制度无明确性、操作性对人的心理认知、行为指引、行为规范就缺少预期性、预警性、震慑性,没有制度的时间性约束,当局者缺少紧迫感、压力感,可以推诿拖延,助长消极心理及应对,以为报告上交就可坐等,责任、抉择、矛盾上推之后心安理得是官场痼疾,制度缺失和短板会助长官员惰性、懒政、庸官、罪官。如果有法定时限约束,人在做天在看,人在说天在听。法定时限内的不作为之后果之责任,管理者当局者基于自身利益和风险考虑会有更多关注和警醒。

如果管理者对法定时限有更多关注和警觉,是不是就会少一点歌照唱、舞照跳、饭照吃、会照开,武汉两会在1月7日至10日,湖北两会在1月14日至17日,1月19日万家宴,1月21日大型春节联欢晚会。如果有法定时限制度约束,政府是不是就知道拿捏轻重缓急,当然,不仅仅靠法定时限的约束,还有多种制度规范,但法定时限至少是一种规范化制度提醒。

法定时限对专业人士是否也是一种间接提醒和约束?现代国家疫情应对绝不仅仅局限于属地,因交通和人员流动一定涉及跨省,一定是地方与中央各种专业和管理力量高度集合的会审会商、联席联动,集体决策。鉴于交通、通讯、各种现代技术手段和设施的发达与健全,如视频会议、数据分析、自动预警信息系统辅助工作,3至5个自然日应该足够。法定时限制度是否能让专家们放下手头工作,释然忙于急于国外发布论文,在疫情十万火急中先救国民于水火?先拯社稷于危难?先挽国家于倾覆?

五、应急预警法定时限内仅要求政府作出初步反应,其反应内容具有相当的弹性和容错初步预警也可随时升级或降格。

可能有人担心在如此短的时间(3-5个自然日)是否能作出复杂艰深探索性的医学判断和结论,能否基于明确科学的医学结论作出正确的预警启动?笔者认为,初步预警法定时限是将来正式应急响应程序的前置制度设计,其制度功能主要是避免管理者推延推诿,为后续应对争取时间。预警指向的是社会和公众,不是红头文件的内部公文旅行。且预警初步措施是动态性、梯次性逐步推出,以避免后续损失扩大。

所以这一阶段对政府初步反应措施的内容允许具有相当的弹性和容错度。一是允许这一阶段反应措施有模糊性,如明确向公众公告第一批病例是否有传染性,或仅告知公众有传染性病例及数量,但原因不明,正在进一步分析研究鉴定中,告知公众是否应该采取防范措施,以及政府决策选择是否应该启动初步防御性措施,如取消公共聚集活动等,亦如恶劣天气、恐怖袭击刚刚发生取消大型公共聚集活动一样;二是随情况调整,可随时升级为正式应急响应程序,也可降格撤销解除预警。

上述管理行为的法律根据在于突发事件应对法第四十七条的规定,发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展,按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报,终止预警期,并解除已经采取的有关措施。

武汉疫情的教训是宁可误报,不可不报,误报可以叫停、纠错、容错,不报将是万劫不复、地动山摇。

六、初步预警并不需要等待确切完整的医学结论(有结论当然更好)

预警内容及根据针对的是病例、病人、病状、病态,并非确切完整医学结论,因为后者不一定短期能作出。非典在2003年1月上旬出现医务人员集体感染病例,3月25日,美国疾病控制中心和香港大学微生物系才宣布,非典病原体是来自猪的“冠状病毒”, 4月15日医学上才完成对冠状病毒的全基因组序列测定。2019年12月武汉出现第一批病例,2020年1月7日,实验室才检出一种新型冠状病毒,获得该病毒的全基因组序列,武汉不明原因的病毒性肺炎病例的病原体才初步判定为新型冠状病毒。

如果等待上述这些医学结论才做出是否预警的决策,其后续疫情应对不可想象、不切实际。公众听不懂这些繁琐的医学专业词汇,公众更多关注的是如何防范避免染疾,政府更应关注的是如何避免后续灾难性后果。这就是法定时限制度“逼迫”政府作出初步应急反应的制度功能和价值,其核心根本是抓住疫情管控黄金期。

笔者看着近日全国救援武汉的举国之力、震天撼地,不禁感慨,如果一个多月前我们拿出现在救灾抗灾这样投入的举国之力和劲头的之百分之一、千分之一用于防灾,今天,我们若何?

【吕景胜,察网专栏学者,中国人民大学教授。】

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原标题:吕景胜:修改法律完善我警法定时限制度

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