​于中宁:基层是个严重问题

由于中国城市社会的“最后1公里”实际上控制在那些为富不仁的开发商手里,所谓党的领导,为人民服务实际上都落不到实处,而成为飘在空中的一些口号。疫情过后,党和政府需要认真考虑怎样真正按照法律的规定,扎扎实实的完善业委会和村委会,真正建立起在党和政府领导下的民主自治的基层结构,我们才能真正实现一个现代的和科学的治理体系。这个治理体系不但能够解决我们管理跨度太大的问题,而且能够进一步缩小我们的管理层次,精简我们的政府工作人员,使我们的政府结构向着更扁平化的方向发展。

​于中宁:基层是个严重问题

2月26日,我们在海南陵水清水湾被封闭20多天之后,经三亚机场坐飞机回到北京。在机场我们按要求用手机扫了二维码,进行了情况填写,登机时检查了体温,在飞机上全程戴口罩,下机时又检查了体温,出高速路口再次检查体温。

到小区门口给居委会的同志打了电话,居委会同志大半夜的赶到门口,为我们量体温,填写了情况表格,签署了保证书,保证在京进入14天隔离期,不仅我们俩,而且原来一直在北京的家里人也要一起再隔离,但允许原在家一人在做好防护的前提下,到医院替我拿药。

第2天物业打电话来说,物业还需要再填一个表格。派出所的民警也打电话来,了解我们的情况。

回京前我们就打电话与居委会的同志沟通过,知道这套程序。配合政府的工作是我们的义务,这既是为了大家的安全,也是为了我们自己的安全,所以我们老老实实的进入了隔离程序,再隔离14天。

但是我是一个退休老东西,闲着没事儿码字儿玩儿,以防老年痴呆。而从个人的角度说,中青年的同志需要工作,需要挣钱养家糊口;从国家的角度说,生产工作需要尽快恢复,尽量减少疫情对我们经济的影响。显然这样一个隔离程序不是最有效的。

假如我们的基层也能做到联防联控联动,例如清水湾隔离20多天之后没有发现一例疑似或确诊病例,这个小区就应被宣布为无疫情小区,小区居委会可对申请返程人员发放无疫情证明,返程人员到工作所在地可持证明不再接受14天隔离。只要所有登机人员或乘车人员都持有这样的证明,只要公共交通工具都受到了彻底消毒,再加上路途中多点的测温防控,就能使更多的人更快的投入到工作中去。

但是很可能这只是个空想。由于我们基层的管理跨度太大,由于我们法定的基层民主自治结构没有真正建立起来,由于我们的一些直插基层的,由政府领导的社会组织没有组织起来或没有发挥作用,由于我们基层管理的大数据体系没有建立起来,我们社会的基层管理实际上有很严重的问题。

一、基层管理跨度太大

2020年2月12日澎湃新闻刊登了一篇题为“封城20日里的武汉百步亭” 报道,文章引用居委会工作人员的话说:

【百步亭社区大约住了15万-18万人,大多是本地居民,老人小孩为主。设有一个社区管委会和下面9个居委会,一般一个居委会管一个小区,有的管两三个小区,一个小区30多栋、50多栋的都有。我所在居委会的在编工作人员有21名,负责四个小区的3000多户、10000多人。
1月初,我们听说了肺炎的消息,但起初说“可防可控”,后来又说“不排除有限人传人”(注:1月15日,武汉市卫健委在官网发布的疫情知识问答中,首次提到),万家宴举办前三天(1月15日),我们跟居委会领导反映,最好取消万家宴,但没成功。】

网上2020年2月25日的一篇题为“天通苑:‘亚洲最大社区’的疫情防控难题”同样提出了这个问题:

【“在昌平188.9万常住人口中,回天地区(回龙观、天通苑)约86.3万。天通苑共有16个分区、645栋楼,常住人口近50万。”“绝大多数回天地区就业人口的就业半径在10公里以上,工作地点遍布主城区。”
“以天通苑北街道为例,该街道下辖9个社区,常住居民户数在5000户左右的超大型社区6 个,仅天通北苑第一社区常住户便有5806 户,常住人口15389 人。但是党支部、居委会工作人员仅9 人,即平均一位工作人员服务645 户、2564 位居民,明显人手不足。”】

我自己所在的小区,居委会的同志告诉我,她一个人要管1000户3000人。就在昨天,2020年3月1日,参考消息登了一篇文章,说一位基层领导干部在接受采访的短短半个小时内就哭了三次。我们的基层干部和我们的医生护士一样,他们的压力太大了。

武汉百步亭的那篇文章,实际上讲出了我们基层管理的两个严重问题。一个是管理跨度太大,21个人要管上万人的日常生活和重大公共安全的预防和控制。第2个是指挥系统失灵。在专业系统提供的信息不够明确,自己的上级系统没有明确的政策要求的情况下。政权最基层的居委会,没有能够根据自己工作人员提出的建议,按底线思维处理,采取果断措施。这说明居委会的领导没有把人民群众的安全放在第一位,而是更喜欢花架子,本质上是政绩观。

管理跨度大是我们这样一个第一人口大国从根本上无法解决的问题。从横向来说,基层管理跨度大使基层必然面临运转不灵的问题。从纵向说,我们的垂直管理层级仍嫌太多,也就是纵向跨度太大,也必然造成系统运转不灵的问题。

跨度大使我们的干部在逐级提升时,在每一个层级都不可能停留太多时间,这使他们实际管理的经验和知识是碎片化的;但是从总的时间度上说,从基层到高级干部的提拔速度又非常慢,使得我们部级以上的干部都年龄太大了,这次派到湖北的干部,都在两三年之后就到了退休年龄就很能说明这个问题。

根据中国人社部的数据,2015年底总计716.7万名公务员,没有可靠数据来源披露全国事业单位用人总数,有预估是3153万人,这里总计3870万,中国的劳动力总数为77640万,政府雇员占劳动力总数的比例为5%。根据美国劳工部的数据,2015年底,政府雇员总数为2119万,劳动力总数为15655万,政府雇员占劳动力总数的比例为13.5%。中国政府员工薪酬占政府总支出的11.3%,而美国则是21.9%。

也就是说在中国一个政府雇员被20个劳动力养着,反过来也就是平均1个政府雇员管20个劳动力,从总人口数说,平均一个政府雇员管40个人。在美国则是一个政府雇员平均由8个劳动力养着,从总人口数说,平均一个政府雇员管十六七个人。中国的管理跨度比美国大一倍以上。

这个统计的基础,中美是一样的。中国的所谓事业单位员工在美国都叫政府雇员,都吃财政饭。但是居委会的工作人员地位是十分尴尬的,一方面他们吃财政饭,另一方面他们既不是政府公务员,也不是事业单位员工,因为法律规定居委会是群众自治组织,但没有任何一个居委会是由群众选出来的。居委会的工作人员,他们的法律地位到底如何定位?是当前基层工作的一个难题。既然他们的收入已经纳入财政支出,他们在法律地位上纳入公务员编制,应该不是一个非常难的问题。

中国的机构改革有一项是将许多事业单位企业化,这完全是应该的。将事业单位企业化以减少财政支出,同时将这部分省出来的财政支出用于扩大基层公务员队伍,这恐怕是中国社会治理改革需要思考的问题。

扩大城市基层公务员队伍的另外一个因素是,中国城市的容量大大扩大了,过去的居委会法律地位已经不适应新的形势了,城市中的居民小区已经取代了过去居委会的范畴,中国城市管理的整个结构都需要重新考虑。相应的农村人口大量流向城市,农村的基层管理也需要创新。

很多人特别是经济学家认为中国是大政府,美国是小政府,根据中美两国的数据对比来看,这种认识完全是错误的,无论是按人口比例还是政府支出比例,美国政府都比中国政府大的多。从总体上说,中国政府以小的多的雇员比例和支出进行管理,其效率性和动员能力都比美国强的多,这在国际上有目共睹。

但是我们的政府仍然存在着严重的腐败问题和官僚主义问题,仍然存在着机构臃肿,甬员太多的问题,我们政府的效率仍然有很大的提高空间。

二、法定的基层民主自治管理结构基本失效

有没有解决的办法?当然有。就是充分发挥基层群众自我管理民主管理的能力,并逐步提高其效用。在法律上,中国基层有两个群众自我管理的组织,在农村是村委会,城市是小区业委会。这两个中国基层自我管理的组织,基本上是失效的。这两个组织实际上是中国基层民主的一个实验田,可以说这个民主实验已经失败。

在关于天通苑的那篇报道中,作者写道:

【感觉最大的变化是,疫情发生后居委会、街道社区发动居民建立业主微信群,群里发布街道、居委会的各种信息,业主之间互相通报情况。他觉得这次天通苑各小区、楼宇的业主群的确帮了大忙,“为什么过去没有早点建立这样一个社区互动的渠道?”
通过微信群,业主也会互相关注左邻右舍的情况,重点关注摸底排查时标注出的出租屋,如看到外地返京人员会在群里上报,由社区去交涉。
对于业主委员会是否在其中发挥作用,杨川和小邱等多位受访居民均表示,没有见到业主委员会的人做什么,他们甚至不知道是否有业主委员会存在。
对于天通苑这类租户多、人员密集的社区,业主仍然应该是小区的第一责任人,业主应该请租户作为代表,参与小区的组织管理。从目前政府防疫工作的文件来看,没有把发动业主力量摆在很重要的位置,只看重居委会的工作。实际上,政府应该倡导更多业主参与社区管理,才能做好防疫工作。】

民主实验失败首先说明,中国民众的民主素养,民主意愿都太低太低。我有一些律师,企业家朋友,他们是所谓的民主派,经常在网上发帖开骂,但是对小区组建业委会毫无兴趣,我对他们说,你们连自己的切身利益都不愿意通过民主去维护,怎么能证明你们的民主意愿是真的呢?中国某些知识分子的虚伪是彻透骨髓的。

民主实验失败,还因为有强大的势力在阻挡。在农村有宗族势力、黑恶势力等等,在城市则有物业公司背后的开发商。

开发商成了中国城市民众的最大剥削者,一方面他们通过房地产销售拿到了丰厚的利润,但他们的贪婪没有止境,又通过物业公司再次盘剥广大业主。大多数物业公司都将物业费的一半以上交给开发商私人企业主,真正用于小区管理的费用少的可怜,更不用提小区中的广告收入,按法律应该归广大业主,实际上也都归了开发商。

由于有这些实际利益的掠夺,开发商极力阻止业主委员会的成立。又由于许多居委会和街道与开发商有深度的利益契合,他们也常常利用业主委员会相关法律中的许多漏洞来阻挡业主委员会的成立。

由于开发商将物业费的大部分攫为己有,在这次疫情中,几乎所有小区的物业公司在疫情管理中严重缺位,这是基层政权组织居委会管理跨度太大的根本原因,也是疫情防控疏而不密的根本原因。

由于中国城市社会的“最后1公里”实际上控制在那些为富不仁的开发商手里,所谓党的领导,为人民服务实际上都落不到实处,而成为飘在空中的一些口号。疫情过后,党和政府需要认真考虑怎样真正按照法律的规定,扎扎实实的完善业委会和村委会,真正建立起在党和政府领导下的民主自治的基层结构,我们才能真正实现一个现代的和科学的治理体系。这个治理体系不但能够解决我们管理跨度太大的问题,而且能够进一步缩小我们的管理层次,精简我们的政府工作人员,使我们的政府结构向着更扁平化的方向发展。

三、建立有效的直插基层的社会组织

中国社会至少有三个能发挥强大潜在效用的社会组织没有发挥效用,或者没有组织起来,这使得所谓党的领导在最基层沦为一句空话。

首先就是党组织。在农村,村支部陷入涣散状态。在城市,居民小区根本没有党组织。许多党员退休之后组织关系在原单位,实际上处于基本与组织脱离的状态。这些老党员在居民小区中如果能够以一定的结构方式组织起来,将能发挥相当大的作用,而中共的各级组织部门眼睛只向上不向下,没有想一想怎样通过创新方式,来改变这种状况。由于退休人员与原单位存在着许多利益联系,不可能采取非此即彼的方式,组织部门应该创新党的基层组织方式,以便发挥老党员在社会基层的作用。

其次是退伍军人。退伍军人都受过部队的教育和锻炼,具有相当的组织性纪律性,同时还联系着广大的民众。过去国家对退伍军人没有管理,反而造成了许多社会问题,现在政府顺应民意成立了退伍军人部,未来应该像美国那样成立退伍军人协会,由退伍军人部管理,这个协会可以直插基层,起到协助党和政府工作的作用。

第三是民兵组织。以前民兵组织的社会作用还是挺大的,不但为战时动员做好了基础准备和基础训练,而且在火灾水灾等重大公共安全威胁出现时,能够迅速动员起来发挥核心作用。现在民兵组织已经形同虚设,在重大公共安全问题出现时无法发挥作用。民兵组织应该逐步恢复,并与退伍军人组织发挥协同效应。

党的基层组织、退伍军人组织和民兵组织,如果组织的好,可以发挥党和政府的基层“桩脚”作用,是党和政府改进社会治理,促进社会治理体系化的一个重要组成部分,也能在法定民主自治的结构中起到中坚作用。

四、尽快实现基层治理的网络化和大数据化

正像天通苑那篇文章所说,建立小区业主微信群,对这样一个大社区的联防联控起到了很大作用。业主群的建立实际上也为基层民主自治提供了有力工具。许多小区业主委员会成立不起来,除了法律上的障碍和漏洞外,没有便捷的联系方式是一个重要方面。

现在许多小区的业主群控制在开发商和物业公司手中,因为只有他们知道所有业主的联系方式,他们利用这个便利掌控业主群,阻止业主联络和自主投票,并用一些好处,例如免交物业费贿赂部分业主,对企图成立业主委员会的业主实行打压和诬告,这些开发商和物业公司形同黑社会,他们分裂群众,制造了大量社会不稳定因素。到了对社会基层的治理结构进行彻底清理的时候了。

社区大数据的作用不用多说,它对中国基层的互联互通,信息的及时处理,以及基层情况的迅速上达有不可替代的作用。

五、现代科学的社会治理应该是体系化、法制化和自主化相结合的治理

我们在《谁之过》这篇文章中,从分析金融危机的成因入手,分析了新冠疫情早期失误的原因,提出了要“把问题消灭在发生之前”这个现代管理和治理的基本原则,指出在SARS之后,没有及时从法律和行政上禁绝野生动物的滥捕和食用,是一种没有把问题消灭在发生之前的举措;指出卫健委系统和中国疾控中心系统存在职责不清和协同问题;指出卫健委系统没有建立起重大卫生安全问题的响应机制和处理机制,不进行日常演练,也没有压力测试,是疫情爆发的机制性问题。还指出地方政府没有建立在第一时间深入第一线了解第一手情况,过度依赖专家和专业系统,从而错过早决策早协调的时机。

在“戴口罩——法治去哪儿了”一文中(戴口罩:法治去哪儿啦?),我们提出了地方政府宣布紧急状态和临时立法的权限问题。

在“911与新冠疫情”一文中(9.11与新冠疫情),我们从美国情报系统联防联控的失误造成重大后果的分析入手,分析了政府、卫健委、公安和媒体这四大系统在信息的相互沟通,上下联通,特别是下情上达中所表现出来的功能失衡,指出了系统内部的信息处理机制和系统之间的信息协调机制的建立非常重要。

在本文中我们指出了基层组织建设的问题。

这些都是在建立体系性结构和机制时应该关注的问题。

早在改革开放之初,钱学森同志就提出要用系统论来统领我们的领导工作。系统论在国防工业中得到了一定的贯彻,这是国防工业取得成就的一个原因。我们在军队改革中提出了体系作战的概念,军队改革也取得了巨大成功。我们的社会改革也应该从系统的角度,体系的角度来思考问题,才能真正建立现代科学的社会治理机制。

在一个人口高度集中,高度城市化,并且有发达的交通系统的国家,一种传染性很强的传染病,是不能仅仅靠医疗卫生一个系统控制住的,相当程度上也不能靠一个区域政府单独控制住,无论是SARS疫情还是新冠疫情,都证明了这一点。但是无论是地方政府还是中央政府都没有对此做好充分准备。事实上,世界上没有任何一个政府对此做好充分准备。

这是因为这是一个很艰难的选择。为此所做的准备会因为长期没有疫情发生而发生折旧,在疫情突然到来时仍然缓不救急。同时如果对疫情反应过度,因为影响生产和生活引起人们的巨大不满,如果反应不到位,则会造成疫情扩散,死人,仍然会引起人们的巨大不满。

像美国那样,每年因流感死亡几千上万人,按人口比例在中国就是几万人,所有的中国人都能想象得出老百姓的反应是什么。但是美国人已经习惯了,他们宁愿每年死亡3万人,也要保留拥枪的权利。所以美国政府不需要做出艰难的选择,他们只要装装样子就可以了。但是中国老百姓对自己政府的要求非常高,在这个压力下,中国政府也只有一条路可走,那就是使自己变得更强大。

一方面希望政府控制,一方面又不希望政府控制,这种矛盾状态不但表现在不同的利益集团之间,而且也藏在每个人的心里,这就是现代中国政府所面对的社会压力,中国政府必须要找到一条路,建立强大的控制能力,又要使这种控制科学、合理和人性化,这就是建立现代社会治理机制的根本要义。

2月3日,中央常委会召开会议研究疫情,“会议强调,这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考,我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足,健全国家应急管理体系,提高处理急难险重任务能力。”(据新华社)

在我看来,常委会会议抓到了根本。处理个人责任问题虽然需要,但不解决根本问题。在系统论指导下解决体系问题才是根本。

【于中宁,察网专栏学者,国家有突出贡献的专家,国家一级导演。本文原载微信公众号“于导谈天说地”,授权察网发布,略有删节。】

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标签: 基层 党组织 抗疫

原标题:​基层是个严重问题– 疫情系列文章之七