潘维 | 当前“国家治理”的核心任务

我国经济建设的进步同公众与政府的离心离德倾向一道发展人民自己的事要人民自己来办。人民组织起来就能自己办好自己的“小事”。组织起来,“个人”就变成了“人民”,就会有“人民的权力”和“人民的权利”,就能制衡政府官员胡作非为,把官权“关进笼子”。这个道理古今中外都一样。

思维方式

——国家治理在永恒的矛盾中进步,这是积极的辩证法

“国家治理”并不能简单地从价值判断上分成“传统”和“现代”两类。各国各地的生产和生活方式不同,“国家治理”的方法也应因地制宜,也必然多姿多彩。治理方法的标准不是价值判断,而是治理的效果:人民安居乐业代表善治,鸡犬不宁甚至天下大乱代表恶治。

按照流行的说法,区分“现代”与“传统”政府的要素有两对:民主与专制,法治与人治。信这种所谓“学问”的人认为全世界所有国家的病症都一样,并给所有病症开同一个药方,即竞选和法治。

撰写“现代”法规易如反掌,但若硬要“闯关”就会搞得鸡犬不宁甚至天下大乱,由此产生负面的治理效果。仅靠两三个书本概念治国是要遭天谴的,如王莽。

唯物史观认为,上层建筑(法律规定和政府机构设置)的差异来自生产和生活方式的差异。而唯心史观认为,上层建筑来自少数精英的“顶层设计”,而且这些“设计”塑造了生产和生活方式差异。因此,唯心史观否定上层建筑来自人们多姿多彩的生产和生活方式,如王莽那样信奉“制度决定论”,热衷“改制”。

治国靠的不是消极的“改制”,如同拆了克里姆林宫不等于建了白宫。治国靠的是积极的大政方针、政治路线、思想路线、组织路线。制度是社会存在的结果。政府不是空中楼阁,有什么样的社会就有什么样的政府。社会在变化,制度也在变化。没有不变的社会,也没有不变的政府制度。给所有政府制度贴“两分”标签是浅薄的。从这个角度看,除了神学,世上不存在一劳永逸的“制度”解决方案。

所以,我们应强调“问题意识”,抓“主要矛盾”,出什么问题解决什么问题。出色的大政方针、明确的政治路线、统一的思想路线、严谨的组织路线比制度重要得多,并能促进制度不断进化。

解决主要矛盾的政策必然催生一堆新问题,催生新的主要矛盾。这就要求针对新的主要矛盾提出新政策。由此,国家治理才能在永恒的矛盾中进步。这是积极的辩证法。

因为认识到新政策会导致新问题,甚至担心可能提出错误政策,所以有些中华先贤强调“无为”,强调“顺其自然”。这是消极的辩证法。然而,由于当代的国家生存竞争非常激烈,消极的辩证思维已很少见了。世界各国人民普遍认为政府必须承担决策责任,而且还要承担正确决策的责任,为错误决策付沉重代价。

“大事”与“小事”

——人民成为无组织的个人,办不好小事,缺少日常生活的公正感,已经成为“国家治理”的主要矛盾

在以往三十六年里,我国经济建设大踏步迈进,创造了人类奇迹。这是中华民族崛起于世界的根本原因。邓小平同志提出,以经济建设为中心,“一百年不动摇。”按照他的智慧,从1979年到2079年,我国党和政府的中心工作都应当是经济建设。目标是人均GDP超越西方国家的人均GDP,让我国重新成为世界上最富裕、最强大的国家。这是“大事”。

 

潘维 | 当前“国家治理”的核心任务

 人民成为无组织的个人,办不好小事,缺少日常生活的公正感,已经成为“国家治理”的主要矛盾。

 

然而,除非居庙堂之高,而今处江湖之远的亿万城乡家庭每天都生活在种种不满甚至愤怒中。那些愤怒缘于“鸡毛蒜皮”的小事。小事解决不了拖成大事,大事拖到爆炸。这些事细如牛毛,五花八门,笔者尚无力分类概述。但笔者确切地知道,人们在这些日常生活的小事中丧失了对社会公正的信念,日渐感到绝望。这是我国社会不稳乃至势若干柴烈火的根本原因,也是政府花大气力“维稳”的主要原因。这些都是“小事”。

为什么中华遍地都出令人愤怒的“小事”?而今,人民自己的“自然社区组织”没了,只剩下办大事的“行政社区”和行政官僚。自然社区是由熟人构成的、最基层的城乡居住社区和工作单位。一夜间,人民没有了自己的组织,没了公共生活,丧失了对直接涉及自己利益之事的发言权,成了“屌丝”。人人被迫自保,人人就不得不自私自利。一夜间,“以民为本”变成了“以人为本”,个人拥有了侵犯他人和公共利益的“个人权利”。有便宜不占白不占,如私家小汽车获得了占用公共道路和社区公共空间的停放权利,剥夺了行人和老人小孩的权利。人人彼此占“小便宜”,人人就都愤怒不满。公德消失了,我国社会重新退化成难以治理的“一盘散沙”。

小事办不成,大事也就逐渐办不到了。今天的人民不满、愤怒,对办大事日渐冷漠,支持度不断降低。普通人生活中的公正梦破碎,中国梦就成了庙堂梦。日常生活环境里的种种不公正使很多人不再认同和信任党和政府,任由浅薄的“公知”忽悠“改制”,忽悠拆故宫建白宫。政府被迫提出各种具体或空洞的目标取悦民心,主导国家发展日程的能力严重下降。“以经济建设为中心”正在被其他目标模糊、覆盖。

办不成大事又能怎样?首先,没有高速经济发展就难以迅速出现产业升级和环境上的美丽中国,难以在2049年实现中华民族的复兴梦想。其次,每日面对无数自私自利“耍无赖”的个人,政府行为也必然变得“无赖”,官员自私自利就有了理由和空间。再次,组织起来的政府面对分散无组织的个人,非但“治理”日渐艰难,把官权“关进笼子”也成为不可能。

人民成为无组织的个人,办不好小事,缺少日常生活的公正感,已经成为“国家治理”的主要矛盾。

在我国大肆宣扬个人权利显然是食洋不化。西方讲个人权利,因为那里过去和现在的公共或集团极为强大。西方到处是市民会社,社会按阶级分层严密组织起来。若不讲个人权利,西方社会就没有自由。但在我国,公共意识自古以来就薄弱,个人权利意识是独立小农的本性,无需培育讲授。张家的猪吃了李家田里的谷就可能出人命,开车加塞儿和上公交车蜂拥抢座更是“理所当然”。我国私权意识和化公为私的欲望天然强烈,集体和公共意识则是教育出来的,甚至知书达理者的公共意识也薄弱到令洋人拍案惊奇的地步。

“新中国”与“旧中国”的根本区别就在于原本自私自利、一盘散沙的人民依托“自然社区”组织起来了。组织起来的社区人民依照天理人情和道义,自己解决彼此矛盾,自己调节利益,自己搞卫生清理“龙须沟”,自己集资办基础教育,扶危救困、守望相助、维护治安。这就是“人民当家作主”。人民当家作主不是当国防外交、三峡高铁的主,而是在涉及自己直接利益的事情上有发言权和集体决策权。

人人参与社区公共生活,当家作主,五花八门的小事就能迅速得到解决,人们就能在日常生活中感受到公正。对日常生活的公正和伦理道德有信心,人们心情愉快,就会支持国法,支持政府办大事。

政府支持并尊重自然社区自治的集体权力,便能免除“小事”之扰,保持人员精干,减轻人民负担,集中财力和精力“办大事”。当人民退化成自私自利、一盘散沙的个人,政府也必然腐败软弱。这是古今中外皆然的社会规律。

所以,人民认同政府的根基是自然社区认同,人民热爱祖国的根基是热爱自己生活的自然社区。有了组织起来的人民,新中国就坚不可摧。

“科层体系”与“扁平组织”

——“科层体系”是办大事的机构,办不了小事;“扁平组织”才能办小事

政府在报纸新闻上天天说自己在管亿万家庭的小事,而事实上根本管不了,就更增加了民众的不信任。当今的决策者急需认识到科层体系的能力限度。为什么政府管不了?

首先,这些“小事”中的每一件都跨法规、跨部门。政府要是能管,就不叫科层系统了。科层系统分门别类,依法办事。而社区内形形色色和千奇百怪的小事每件都跨法规、跨部门。哪个公务员去管,责任和风险自负。若相关的公务员头脑清楚,就必定“踢皮球”。这是执法机构依法治国的理性本能。而且,公正处理小事靠的是“天理人情”而非“法治”。触犯国法的事是大事。小事都发生在没有法律和法律模糊的地带,无从执法。何况,到处发生轻微违法的小事就只能法不责众,以免激起民变。

其次,全世界没有任何政府能付得起管“小事”的高昂成本。若北京城拿公务员福利待遇的官员都去处理鸡毛蒜皮的小事,内政国防外交的大事就办不成了。科层系统本质上是办大事的机构,升迁就意味着不再管小事,专管小事的官员几乎没有升迁希望。而今政府雇佣了大量“城管”和“协警”去管人民的小事。连满地满墙乱贴小广告的“游击队”都制止不住,管理成本却直线上升。而且,他们同工不同酬,没有升迁希望,还要背负所有的“违法”指责,早晚会成为“维权”力量,变成影响社会稳定的定时炸弹。

世上没有任何官僚体系专管小事,人民中五花八门的矛盾需要人民组织起来自己解决。“科层体系”是办大事的机构,办不了小事;“扁平组织”才能办小事。

而今,人民自己的自然社区的扁平组织没有了。自然村变成了管着万人以上的行政村,居委会更成为科层体系的一部分。从此,“乡绅”成了科层体系的下属,拿政府工钱,为科层体系办大事。

没有了自己的社区扁平组织,没有了自己的“乡绅”,人民丧失了公共生活,就变成了自私自利、一盘散沙的个人。社区里发生各种污泥浊水的事而没人管,人们就对正义逐渐丧失了信心。日常生活里缺乏公正,中华民族的公共伦理道德就丧失了基础。

中国共产党在革命时期曾经是扁平组织,所以极为亲民,专为百姓办小事。干部战士要保证“缸满院净”,还要“为家家户户排忧解难”。这是党和人民血肉联系的来源。但搞革命任务简单,执政搞建设任务复杂。时代不同了,因为要办经济建设的大事,扁平的党政机构不断增加科室和层级,就变质为科层体系。高官可以“亲民”随便去百姓家探望,但百姓不可以“亲官”随便去高官家探望。在科层体系内升迁得越高,离普通百姓的生活就越远,离小事就越远。

承认科层体系办不了小事是非常重要的认识。办好小事,解决社区生活中缺乏公正的问题,不是靠严格法治、推行选举、逼官员下沉、实行彻底市场化,而是靠组织人民,靠自然社区的扁平组织,靠人民的自组织。“全覆盖”成本高昂,不可持续,也是基本做不到的,还有可能把我国变成脆弱的“警察国家”。以人民的“参与”取代政府的“覆盖”方为人民民主的正道。

我国经济建设的进步同公众与政府的离心离德倾向一道发展。“转型期”、“深水区”、“利益多元化”、“制度落后”之类的解释,既抽象、空洞,又无助于认识和解决问题。人民自己的事要人民自己来办。人民组织起来就能自己办好自己的“小事”。组织起来,“个人”就变成了“人民”,就会有“人民的权力”和“人民的权利”,就能制衡政府官员胡作非为,把官权“关进笼子”。这个道理古今中外都一样。

重建自然社区自治

——需要明确的政治路线,重新把人民组织起来

当代中国社会的主要矛盾是人民无组织,无法解决日常生活中的公正问题。亿万自私、分散的个人(找科层体系)寻求公正而不可得,就不满、愤怒,社会就变得难以治理。

因此,国家治理的目标是恢复自然社区组织,重新把人民组织起来,让人民参与,当家作主,在社区公共生活中解决自己遇到的形形色色的小事,恢复人民对公正和伦理道德的信心。

中国历朝历代实行村民自治,才有了“以孝治天下”的治理传统,有了“乡绅中国”(费孝通先生提出的概念)的长治久安,主要朝代均寿三百年。中华人民共和国的基本制度之一是“基层自治”,也是这个道理。扁平组织办小事,科层体系办大事,阴阳平衡。

而今情形已成《易经》里的“否”卦之势。阳上阴下,乾阳之气上升,坤阴之气下降,双方背道而驰,故“天地不交而万物不通也,上下不交而天下无邦也。”而“泰”卦则是阴上阳下。乾阳之气上升,坤阴之气下降,自然上下相通,互补互强,使“天地交而万物通也,上下交而其志同也”。这是“自然社区至上”的道理,也是当代“人民民主”的道理。如何方能“否极泰来”?

与西方社会不同,我国社会不是依靠阶级和利益集团组织的,而是按自然社区组织起来的。我国自然社区有强烈的血缘和虚拟血缘性质,由血缘称呼覆盖,是熟人构成的“大家庭”,其道德不是宗教神祇赋予的,而是天然的伦理道德。我国当代的基本乡村社区和基本的工作单位社区都是熟人社区。现代移动通讯和社交网络技术也能让城市最基本的居住社区成为熟人社区。而今的居住社区变成陌生人社区并不是居民们的普遍意愿,只是表明了人们分散无组织的现状。家有小孩和老人的居民更盼望自己居住的社区变为守望相助的熟人社区。

中国与西方的科层体系性质相同,都是办大事的组织。但孤立的科层体系都无法有效治国,中外皆然。西方科层体系之外有政党竞争型选举,而且人民由形形色色的市民会社和社区团体组织起来,既制衡科层体统,又解决小事。中国的自然社区组织在功能上等同于西方的多党竞选制加市民会社。当前我国的主要矛盾源于科层体系治国。恢复人民的自然社区组织有没有可能?当然有可能,那是我党的看家本领。把世界上最难组织的人民组织起来了,所以强大。

第一,需要明确的政治路线——重新把人民组织起来。应当认识到:组织人民参与,恢复自然社区人民的自组织,是办大事的保障,也是人民共和国长治久安的保障。一旦确定了变“覆盖”为“参与”的政治路线,组织路线也就会随之跟上,各级干部就会努力组织人民参与社区公共生活,让“屌丝”变成当家作主的主人。

第二,需要发现和培育自然社区的积极分子——新乡绅。我党在革命时期深深植根于基层,靠的是本地的“积极分子”,类似于传统中国的“乡绅”。他们是人民自组织的头领,也是创新实践的沃土。共产党积极支持和帮助“新乡绅”组织自然社区,并高度尊重自然社区组织的权力,就能实现人民民主,实现人民当家作主。

第三,需要民间社会组织的帮助——新统战。基层的权力真空总会有人去填补。无数友好、中立、敌对的民间组织在而今一盘散沙的社会中看到了实现自己理念的机会。这些组织大多是扁平的,以组织人民为本业,非常贴近民众。科层体系的官员或许能学得组织人民的技术,却早晚会升迁或调离社区。因此,在把人民重新组织起来的过程中,我们应当争取这些组织的帮助,把敌人搞得少少的,把朋友搞得多多的。这是我党“统一战线”的新内涵。

第四,需要重建社区经济基础——让自然社区可持续。没有集体经济就难以支撑集体。没了集体,集体主义也就丧失了载体。宋代张载“为往圣继绝学,为万世开太平”,以恢复“井田制”之名创立“祠堂田”,支撑村规民约和扶危救困,遏制了商业资本主义带来的土地集中和流民。毛泽东时代的人民公社是“三级所有,队为基础”,队是自然村。而今的单位社区可以轻易获得经济基础,城市居民楼的地下停车场和各种广告设施本应是社区自组织的经济基础,为基层的自然社区自治找到经济基础并不困难。

一旦人民重新组织起来当家作主,感受到了日常生活的公正,公德就能迅速恢复。公正的社会是美好的社会,是人民心情舒畅的社会,是团结的社会。小事办好了,大事也就好办了。美好公正的社会能保障政府廉洁有效地办大事。

(潘维,加利福尼亚大学伯克利校区政治学系1996年博士,北京大学国际关系学院教授。)

(本文原刊《人民论坛》5月上 总第440期)

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标签: 国家治理

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