论美国选举人团制度:弊病、因缘与改革

美国总统选举制度可谓精细,过程堪称复杂。该制度的确立基于什么样的历史因缘?在发展过程中产生了哪些弊病?为何该制度的存废与改革颇为艰难?只有系统了解选举人团制度的前世今生,我们才有可能理解:在一个普遍民主化的时代,与增加总统选举的“民主性”相比,提升民众、选举人以及由民众和选举人共同选出的总统的“德性”,或许是一个更大的难题。

2016年11月8日(周二),将举行举世瞩目的美国第58届总统选举。美国总统选举制度可谓精细,过程堪称复杂。其中创设于1787年的美国选举人团制度往往少人问津。该制度的确立基于什么样的历史因缘?在发展过程中产生了哪些弊病?为何该制度的存废与改革颇为艰难?只有系统了解选举人团制度的前世今生,我们才有可能理解:在一个普遍民主化的时代,与增加总统选举的“民主性”相比,提升民众、选举人以及由民众和选举人共同选出的总统的“德性”,或许是一个更大的难题。

 论美国选举人团制度:弊病、因缘与改革

关于美国总统选举,世人一般多瞩目于两党候选人的竞选,特别是大选日的普选(全国选民投票),却对此前更为漫长复杂的预选(党代会各州代表选举)、总统候选人的确定(通过两党全国党代会)以及此后的选举人团投票表决环节缺少关注。其理由浅显而正当,无非出于对“结果”的热心。由于大选之后往往结果即明,12月份第二个星期三之后的第一个星期一在各州首府举行的选举人团投票表决,便沦为例行公事。但按照1787年美国制宪原意,确立选举人团制度恰是为了突出选举人团再选举的实质重要性,使美国总统的最终产生取决于选举人团的投票表决。

选举人团制度离其创设本意渐行渐远,是一个历史过程。在220多年里,它经历了危机与变异,也得到了新生与稳定。它对美国政治发展助益良多,其弊病却也愈发彰显。事实上,美国社会一直存在要求改革乃至废除此制度的呼声。2000年大选中,小布什得选民票数少于戈尔50多万张,但得选举人票数超过戈尔5张,成为美国历史上第四个“少数票总统”。据民意测验,美国人中有超过60%之众对此次选举感到不满,主张修改宪法,取消选举人团制度。那么,选举人团制度到底有何主要弊病?如何偏离了创设本意?为何改革之声一直不断却无法根本更张?

一、选举人团制度的主要弊病 

 论美国选举人团制度:弊病、因缘与改革

选举人团制度存在的主要问题,就是可能产生所谓的“少数票总统”,有违民主的“多数决”要求。而之所以会产生“少数票总统”,很大程度上在于选举人团的分配与产生机制均存有一定的弊病

目前美国选举人团的总人数仍遵从制宪者的安排,为联邦参议院与众议院议员人数之和。美国现共有50个州,无论各州人数多少,每州两个参议院席位,这是按照平等代表制原则进行分配;而众议员的分配,自1941年始,采用一种“亨廷顿分配法”(Edward V. Huntington),以复杂的数学公式来计算:首先不管各州大小,每州先分一个基本议席,然后再把各州人口总数除以N(N-1)的平方根(N为该州应得席位数),得出所谓“优先参数”(priority number),然后根据各州“优先参数”大小顺序分配剩余的众议院席位,直到435个席位分完为止。其结果是,不但各州参议员数量,而且各州众议员数量,与各州实际人口数量的比例均不一致。这就造成各州选举人票的“含金量”即所代表的人数标准存有差异,有些差异还很大。因此,选举人票的多少也就不能如实反映全国选民支持率的高低。

选举人团在各州的产生,除了缅因州和内布拉斯加州以外,基本都采用“胜者全得”(winner-take-all,或译“赢者通吃”)原则:各州获得选民票数最高的候选人,即获得该州所有选举人票。这一产生机制实际上是一种“相对多数制”,即胜者所获选票不一定要过半数。比如2000年大选中,由于“绿党”、“改革党”等小党派的参与,小布什在很多州所获选票均未过半,但凭靠“赢者通吃”原则,依然获得其全部选举人票,最终才得以成为“少数票总统”。选举人团的此一产生机制,曾在历史上多次导致总统选举危机,因此受各方指摘颇多。此外,“胜者全得”原则使得候选人所获选举人票,在大选时即可基本确定,这亦造成两个不良后果。首先就是使大选之后的选举人团投票表决程序流于形式,已不再具有实际意义;再者,更为重要的是,由于选举人名单往往由政党确定,选举人不得不服从政党利益,几乎不可能再拥有独立意见与鲜明性格。二者均背离了制宪者对选举人才德的强调。

二、选举人团制度的历史因缘 

 论美国选举人团制度:弊病、因缘与改革

实在讲,美国选举人团制度发展至今,已经偏离了制度设计者的初衷。此一制度的历史变迁过程,就是在解决旧问题的同时造成新问题的过程。当然,作为一个具体的选举机制,它的任何变化都离不开美国整体制度环境的作用,亦是美国社会各方面不断发展的结果。

美国制宪会议选择通过选举人团制度来选举总统,本身就是妥协的结果。制宪者曾争议过的总统选举方案,包括由国会议员选举、由州议会或州长选举以及由选民直接选举等。由国会议员选举容易使总统受制于国会,起不到设置总统想要达成的“分权制衡”之效;由州议会或州长选举则使总统受制于各州,有违设置全国政府的旨意;由选民直选则可能导致“多数人的暴政”,不符合大多制宪者的精英意识。最终方案是,先由各州选出德才兼备的选举人,再由各州选举人团进行间接选举,这可在践行民主的同时保证总统及副总统的优秀。

但这一方案并未明确规定各州选举人团究竟如何产生,而是交给各州自行决定选派或委任。这一方案也未充分考虑到党争的巨大影响与民主的迅速发展。它还始终潜伏着一个未能解决的根本矛盾,即联邦性原则(Federal Principle)与全国性原则(National Principle)之间的矛盾,而这一矛盾实与“联邦制”本身相始终。

按制宪者原意,选举人团应该是中立的,不带有党派色彩。但在华盛顿两任总统之后,1800年的美国总统选举即已卷入党派政治之中,具体运作时,选举人团已成为当时联邦党和民主共和党的传声筒。由于法律上并不区分总统候选人与副总统候选人,每位选举人投两张总统票,获最高票者当选总统,获次高票者当选副总统,此一制度差点导致选不出总统。那次总统选举危机直接导致了宪法第12修正案对总统选举制度的补充,在没有明文出现“政党”字眼的情况下,它正式承认了政党的合法活动地位。自此以后,正副总统候选人开始在政党组织下搭配竞选,政党在全国范围内推出自己的总统候选人,在各州也推出自己的选举人团。

1824年总统选举中,由于参与角逐的四人均未获得过半选举人票,依宪由众议院投票选举,结果亚当斯(John Q. Adams)当选。而杰克逊所获普选票比亚当斯还多,所以他的支持者强烈反对这一结果,指称克莱(Henry Clay)与亚当斯做了交易,以出任国务卿为条件来支持亚当斯当选。杰克逊本人不仅宣布这一结果非法,还第一次公开主张废除选举人团制度。这次选举导致美国总统候选人提名方式的重大改革,政党代表大会逐渐取代国会党团核心会议,成为提名总统候选人的主要途径。各州选举人团也开始由各州民众直选产生。

1836年,美国选举人团制度出现了重大变革。自此以后,美国所有州的选举人票均采用了“胜者全得”的计票规则,从而为以后“两党制”的确立奠定了基础。“胜者全得”制度实际以各州选举的相对多数制为基础。即使选民在开始投票时比较分散,但由于政党在组织选举,一党只需获得相对多数选票,便可赢得本州全部选举人票,因此,选举人团在各州首府正式选举总统时,获胜总统候选人的支持率一般都能过半。这就有效解决了总统选举时票数分散问题。大州众议员较多,选举人票也就较多,就成为候选人激烈竞争之地;同样,由于“胜者全得”制度,小州至少也有三张选举人票,总统候选人往往也不敢忽视。这使得当选总统所获支持在地域上分布较为平衡,客观上对于幅员辽阔、差异较大的联邦制国家的统一团结颇有裨益。

到了1860年,美国各州都采用由选民直接选举的方式来挑选选举人。虽然由各州议会选举总统的方案在制宪会议上即被弃置,但美国宪法把选举人团的产生方式交由各州议会自行决定。其后,各州基本采用了由各州议会推选的方式来产生选举人团。此方式简便易行,但却容易使选举人受制于现行的立法部门,由其选出的总统同样也就像直接由国会或各州议会选出的总统一样,不容易做到真正的独立。这一由选民直选选举人的变革与“胜者全得”原则的变革一样,其意义非常重大,同样也是渐进实现,竟然在美国宪法上未留下任何痕迹。就此而言,美国选举人团制度乃是在历史演进中不断累积叠加而形成的惯例。

现代意义上的美国驴象两党之争也正始于1860年,所谓的“两党制”算是正式形成,从此开始了两党轮流坐庄执政的“政党政治”,第三党基本与美国总统选举无缘。简单讲,联邦制加两党制,选民直选选举人加“胜者全得”原则,便造就了美国特色的选举人团制度。整个世界上,这一制度也仅为美国一家所有,别无分店。

历史演进而成的结果是:由于选民在投票以前即知各位选举人将投哪位总统候选人的票,所以,虽然名义上选民是在选择选举人,但实际上是在选择支持哪个政党的总统候选人。11月大选日投票时,选民拥护哪个总统候选人,就投票支持相应的那组选举人。而选举人在当选前,一般都需向选民承诺支持某党的总统候选人。获胜的那组选举人接下来在12月代表该州投票选总统时,一般也都会选本党的总统候选人。这样一来,12月的选举人团投票表决自然就变得毫无悬念,虽然总统选举的程序尚未走完,但鹿死谁手却已分明。

当然,这并不排除出现“失信选举人”(Faithless elector,或译“不忠选举人”)现象,因为全美50个州中,只有26个州以法律规定选举人不能自作主张,其他州的选举人却无此约束,从理论上讲,他们完全可以按照自己的意愿投票或弃权,同时并不会面临任何法律后果。

据统计,美国历史上至今总共出现了158位“失信选举人”,其中有71人是因为他们宣誓支持的总统候选人在投票前死亡才被迫“失信”,有2人因为不同原因弃权,其余85人则因为各种原因将票投给其他人。“失信选举人”虽然总体上数量不多,但出现却也颇为频繁,首次是在1796年,最近则是在2004年,可谓贯穿总统选举的历史始终。只不过,迄今为止,所有“失信选举人”的行为都没有改变大选的最终结果。

三、选举人团制度的存废与改革

美国选举人团制度因存有明显缺陷,远自杰克逊总统以来,提出废除此制度的呼声就从未消停过,也有越来越多的人希望改革此制度。1968年美国总统选举后不久,一项盖洛普民意测验表明,高达81%的美国人希望由自己而非选举人团来决定谁当总统。这一数字是空前的,可见普通美国人要求改革选举人团制度的迫切心情。此后十年间,有关废除选举人团制度的主张开始进入国会辩论。

1969年,在美国律师协会(ABA)等院外团体的强力游说下,美国众议院以三分之二多数通过一个法案,主张废除选举人团制度,刚当选的尼克松总统也对此表示支持,这在历史上极为罕见。但此法案仍胎死于参议院。1979年,主张废除选举人团制度的宪法修正案得到了参议院51票的支持,此数字也创了历史记录,但仍因未达到法定的67票而流产。

为何选举人团制度如此难以废除呢?

首先,较之人口众多的大州,小州无疑更支持现行的选举人团制度,因为依据选举人票而非选民票多少来决定总统人选,使小州相对获得了更大的权重。历来当选的“少数票总统”,都离不开小州的支持。故而在竞选中,两党候选人固然都积极争取大州选票,但对关键的小州仍丝毫不敢怠慢。

进而言之,小州之所以在总统选举中拥有与其人口不相应的权重,之所以支持现行的选举人团制度,根本上与美国立国所确立的联邦制有关。联邦制不仅强调美国政府是一个全国性政府,还赋予了各州较大的独立权,强调美国政府是一个由各州联合组建的联邦性政府。在制宪会议上,正是立足当时州权较大的现实而达成的此一妥协方案,才带来了联邦的统一。而联邦性原则在新的全国性政府中的体现,就包括参议院席位按照各州平等的原则进行分配,总统选举中的各州选举人团票数也是本州在参众两院的议席之和。相对而言,大州在众议院中较占优势,小州在参议院中较占优势。特别由于美国宪法规定,宪法修正案的提出,需要获得国会两院三分之二人数或各州三分之二州议会同意,那么倘若没有参议院或小州的支持,像废除选举人团制度这样的宪法修正案根本不可能提出,而小州及其占优势的参议院,当然也不会赞同废除对自身较为有利的选举人团制度。

除了客观现实的原因,在学理上,也有学者反对废除选举人团制度

美国律师协会的1969年报告,曾对选举人团制度提出六项指责,说它“过时了”、“不民主”、“复杂”、“含混”、“间接”、“危险”。当年要求废除选举人团制度的宪法修正案在参议院也不乏支持者,参议员拜尔(Birch Bayh)就是其中之一。1977年7月22日,著名保守派政治学者戴孟德(Martin Diamond)在参议院司法委员会下属宪法委员会为选举人团制度进行辩护,并与拜尔进行了对话。

戴孟德指出,选举人团制度并未过时,反而是在200年间针对不断变化的环境表现出动态的适应性,通过调整自身来应对美国在政治、社会和经济方面的新特征。至于说它不民主,更是用词不当。实际上,选举人团制度不仅是民主的,而且采用的是“一人一票”加“胜者全得”的直接民主,只不过这种直接民主是在各州而非全国实行。因此,废除选举人团制度、由全国选民直选所增加的,不是总统选举的“民主性”,而只是“全国性”。

再者,“少数票总统”现象所反映的选民票与选举人票之间的矛盾,在任何分区选举制度(districted system of election)中都难以避免。以英国为例,1974年劳工党在民众选举中所获选票虽少,但在议会中仍获得多数议席,因此得以组阁。若想根本避免选民票与选举人票或席位票之间的矛盾,就须废除分区选举制度本身,在美国,也就是要废除致使总统选举分州进行的联邦制。只要联邦制在,美国总统选举所实现的就不可能是纯粹的全国性民主,而只能是具有全国性与联邦性双重特性的民主,这样的民主也更有益于维护自由与小州的利益。

此外,戴孟德还指出,在“胜者全得”的选举人团制度下,民主党和共和党之外的少数党是没有机会的,因为选民多倾向于投票给可能获胜者。而一旦废除此制度,那么少数党就可能通过联合而赢得较多的选票,成为一支强大的力量。当然,在这种情况下,关键问题并不在于少数党是否可能获胜,而在于:到底应该进行一轮还是多轮选举?政党制度将可能变得何等支离破碎?有多少党派存在才算合理?其结果将可能影响美国的整个宪政结构,使美国政党制度从两党制转向多党制。

实践上,废除选举人团制度的提议得不到小州支持,难以在参议院通过;理论上,废除选举人团制度将对美国的联邦制和两党制造成巨大冲击。故而,虽然反对与废除之声不绝,但选举人团制度仍然存在,并一直运行着。它今日所展现的一切利弊,都是美国社会变迁与历史演进的结果,在220多年中通过不断调整而有效应对了变化的现实,具有了一定的合理性与必然性。一方面,它只是总统选举过程中一个具体而微的选举机制;但另一方面,其运作却以像联邦制和两党制这样的美国根本政治制度为背景和依托,一旦废除,甚至即便有大的更改,势必将牵一发而动全身,对美国政治生活与政治制度造成难以估计的整体影响,深刻改变美国的政治文化。

那么,在保留选举人团制度的前提下,是否可能进行某种改革,以使总统选举更具有“全国性”呢?戴孟德强调,在全国范围内由选民直选总统并不能增加“民主性”而只能增加“全国性”,这显然只是为选举人团制度进行辩护的托辞,并不能使人信服。毕竟就其本义而言,民主就是指“多数决”或“多数人的统治”,“少数票总统”的产生无论如何已违背此义。

因此,要改革选举人团制度,首先就要取消致使“少数票总统”得以产生的关键因素,即在各州实行的“胜者全得”原则。然后可以在各州同样采取“过半多数制”,允许“多轮投票”(run-off voting),只有在各州获得选民票数过半的总统候选人,才能获得该州所有选举人票。此法能解决选举人票“含金量”不公问题,且对现行宪法与两党制冲击最小,最为可行。

在取消“胜者全得”原则之后,若不采用“过半多数制”,另外还有一种方法,就是各州按照各党派实际所获选民票数比例来分配选举人票。这同样能够解决选举人票“含金量”不公的问题。至于在联邦层面,仍可保留现行的“过半多数制”不变。

当然,也有人提出,或可从总体上修改选举人票的分配方法,使之与实际人口数对等或更接近,但从数学理论上讲,这非常困难。

总之,美国选举人团制度存在的主要弊病是,一方面,它导致各州选举人票“含金量”不等,屡次出现“少数票总统”,有违“民主”的要求;另一方面,它使得竞选的目的仅在于获得更多的选举人票,而不再关心如何由民众选出德才兼备的选举人以及更为卓越的总统,有违制宪者原意。所以,改革选举人团制度,除了针对前一方面之外,也要考虑后一方面的问题。然而,在一个普遍民主化的时代,与增加总统选举的“民主性”相比,提升民众、选举人以及由民众和选举人共同选出的总统的“德性”,或许是一个更大的难题。

(作者 刘晨光  中共中央党校科学社会主义教研部副教授

 

 

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