“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

自2008年金融危机以来,欧洲各国的住房问题日益成为学界研究焦点。欧洲各国的大都市、大城市,乃至以大学和科研等高端产业为主的城市,房价持续升高。而其房价上涨幅度,威胁到中低收入人群基本住房空间的可支付底线。于是,“可负担的住房”成为一个与所有人有关的社会问题。

自2008年金融危机以来,欧洲各国的住房问题日益成为学界研究焦点。欧洲各国的大都市、大城市,乃至以大学和科研等高端产业为主的城市,房价持续升高。而其房价上涨幅度,威胁到中低收入人群基本住房空间的可支付底线。于是,“可负担的住房”成为一个与所有人有关的社会问题。 

 

“为了所有人的住房”,是欧洲19世纪到20世纪初期的第一轮城市化运动中曾出现的提法。当时,欧洲出现“社会性住房”(Soziale Wohnung&Social hausing)的概念,是为满足中低收入者住房需要而制定的住宅规划体系。近十年来,欧洲出现了“再次城市化”(Reurbanisierung)过程,这个口号有了被再度讨论的必要。

 

在新一轮讨论中,住房政策与建筑设计、规划策略、土地政策、经济体制、可持续发展、社会多元融合以及公民参与等要素,被通盘提出。2011年起,魏玛包豪斯大学欧洲城市化研究所开展了“金融危机影响下的住房保障政策研究”课题,在这五年内,联合了欧洲各个著名大学相关研究机构以及社会参与团体,进行了不同国家和城市地区的住房保障问题的深入具体的研究和成果交流。

 

5月12日、13日在魏玛包豪斯大学召开的“为了所有人的住房?!——从建筑、规划与政策的综合视角研究”的会议,便是一次总结。来自建筑、规划、社会学、政治学、经济学的学者,希望通过不同角度的交流讨论,形成稳定的新的住房规划设计体制。“为了所有人的住房”,从建筑形态到规划布局,从土地政策到经济策略,综合得出一个“非营利性的住房保障机制”。

 

问题陈述

 

为了金融,还是责任?——对城市住房发展过度市场化的思考

 

法兰克福歌德大学(Geothe Universität Frankfurt)人类地理学研究所的Susanne Heeg教授,她的研究领域是城市化过程中的社会矛盾焦点和全球动态网络中的本土化发展的研究。 

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Dr.Susanne Heeg ,法兰克福歌德大学

 

第一个做问题陈述的是来自法兰克福歌德大学人类地理学研究所的Susanne Heeg教授。其发言题目为《为了金融 ,还是责任?——对城市住房发展过度市场化的思考》。她把住房问题主要归结为三个方面:为了金融市场,还是为了社会责任,以及最后如何协调金融市场与社会责任的关系。

 

通过分析2010年以来因金融资本干预使得欧洲和德国住房市场过度资本化所导致的问题,她提出:为了金融和资本而进行房产建设,会导致严重后果——住宅的“量产化”。住房建设会受到资本市场控制,变成“金融化”的工具。随着资本进入房产市场的程度加深,“量产化”日益增大,最终使得对公民住房的“责任”变得无法履行。甚至其他金融投资也会卷入住房市场,产生连锁反应,造成整个经济金融“泡沫化”。

 

她列举了因金融目的而亵渎社会责任的一个极端情况:比如,一些闲置的养老基金进入住房市场进行金融投资。一旦住房市场形成泡沫化,养老基金也会受到泡沫化冲击。住房市场陷入危机时,该养老基金资金也会亏损,无法负担其社会基金的责任。另外,她也总结了导致资金注入住房市场进行金融目的投资的主要原因:

 

1、房产投资公司的大量私有化,缺乏应有规范,这使得追求利润成为住房市场主要动力。

 

2、由政府持有的社会性住房的产权,在市场资本化的影响下,不得不参与市场竞争。在资本炒作影响下,社会性住房价格也上涨。

 

3、社会保障性住房申请条件过度严苛,使得很多中低收入家庭,不能享受到住房保障,只能租私人住房。给住房投资带来了大量客源,刺激了资本注入。

 

4、由于租金上涨,很多居民对住房的态度从租房变为购房。自由房产比率提高,进一步加速了住房市场资本化发展。

 

在这一房产市场资本化的循环中,为获得现金流而租房,这一做法的好处越来越小。自有房产则会带来长期的、更大的资金节约收益。这客观上刺激了更多人购买房产,而不再像以往一样租房。住房市场的过度资本化,会让每个人的住房负担都加大,直接受威胁的,是那些无力购买房产的中低收入人群。她还进一步说明了这会引发更深刻的社会问题:

 

1、土地价格升值与消费水平中产阶级化。

 

2、城市旧区拆迁与低收入居民被驱逐。

 

3、社会阶层的分化与社会两极化趋势。

 

这都是住房过度市场化造成的问题,也是这次会议需要讨论的——Heeg教授最后又提出这个问题:为了金融利益,还是社会责任?她的态度显然是强调:住房作为社会责任的意义要大于作为金融利益的目的。

 

土地升值引起的社会结构转变

 

多特蒙德理工(Technische Universität Dortmund)的Susanne Frank 教授,她的主要研究领域是欧洲大城市社会结构问题,比如城市社会结构的流动性与固定性、城市发展中的阶层矛盾等问题。

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Susanne Frank 教授在发言席上

 

多特蒙德大学的Susanne Frank 教授的报告题目是“土地升值引起的社会结构转变”。她从社会经济学和社会文化学的逻辑出发,分析了地产市场过度金融化带来的土地升值,并解释了它所能造成的社会和文化结构的变化。她强调,土地升值将带来社会阶层新的分化,特别是在大城市和城市核心区,会产生中产阶级化(Gentrifizierung)的现象。

 

在她看来,“中产阶级化”是指,社会层级中具有高中级消费的人群占大多数比例。这会带来一系列连锁反应。比如,物价上涨、生活成本上涨、社会竞争压力增加、城市发展的空间聚集性增加等。它会聚集中高端消费,提升居民生活质量,也会导致严重的负面影响。

 

她从城市发展史上列举了这样的“中产阶级化”现象。例如,上世纪七十年代“去城市化运动”(Suburbanisierung)中,城市人口向城市郊区化转移,形成高消费聚集区。美国San francisco市由中产阶级化(Gentrifizierung)引起城市消费水平、生活成本升高,并产生极端贫富差距。 然后,她着重阐述土地价格上涨引起的社会中产阶级化问题。由于土地价格上涨,会直接引发生活成本上升、工资水平上升、消费水平上升等一系列连锁反应。

 

将房地产市场纳入金融经济,是土地升值的主要原因。这种缺乏政府调控,直接由市场牵引的土地经济,在经济制度上具备新自由主义(Neoliberalism )的特征。而欧洲主要国家的整体经济制度,与新自由主义并不一致。比如,德国是社会化市场经济体制(Soziale demokratie),北欧国家是国家福利经济体制。在这样的背景下,资本注入房产市场所引发的土地价格上涨,进而造成“中产阶级化”现象,可能会导致“新自由主义”经济模式在欧洲一些地区成为主导,与原本的经济体制产生矛盾。

 

Susanne指出:土地价格上涨带来的中产阶级化(Gentrifizierung),在让生活水平提高的同时,也带来了许多不容忽视的负面影响。相对于暂时的“生活优越”条件,这些负面的后果,需要长期努力才能解决:

 

1、危机频发的失业问题,危机频发的身心健康问题(城市压力造成),将成为城市生活的不稳定因素,将造成城市经济安全和社会人身安全的隐患。

 

2、中产阶级化导致的社会公益事业的资本化危险。

 

3、由中产阶级化,导致社会结构分化、社会矛盾冲突激化,进而产生政治运动的危险。

 

4、新自由主义(Neoliberalism )经济制度,将可能通过住房和土地市场的资本金融扩张,进而影响整个欧洲的经济制度。这就使得原本各个国家各自的经济体制,有可能受到外来金融资本对其社会和经济的干预与控制。

 

最后,Susanne还总结:土地价格升高引起的中产阶级化(Gentrifizierung)应被当作一个负面的参照系,引起欧洲国家的警惕。我们可以由此得到批评性的启发,从而获得对未来普适性的思考,面向全社会,去探索“为所有人”。

 

再次城市化背景下的住房问题和现象

 

德国魏玛包豪斯大学欧洲城市化研究所(Institut für Europäsche Urbanistik der Bauhaus-Universität Weimar)Barbara schnönig 教授,她的主要研究领域是欧洲城市化背景下的城市住房问题,例如金融危机后的德国住房保障体系稳定性问题。

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Barbara schnönig 教授在发言席上

 

德国魏玛包豪斯大学欧洲城市化研究所(Institut für Europäsche Urbanistik der Bauhaus-Universität Weimar)的Barbara schnönig 教授,结合德国的住房现状,具体阐述了上述难题。 

 

通过对德国当前房价上涨幅度和价格范围的对比,她指出,这些问题在德国具体体现为:在少数大城市和城市核心区以及大学城城市区域,房价集中性攀升。主要的高房价地区集中在几个城市群。如:南部慕尼黑地区、西北部的鲁尔区、首都柏林,以及一些有大学和科研机构聚集的城市。

 

这使得城市间的房价分布极其不平衡,同时伴随更强烈的人口流动。一方面,大城市和城市核心区以及高端产业城市区人口聚集,呈增长趋势;另一方面,经济落后区域和广大农村地区人口衰减,出现萎缩现象。

 

Barbara教授提到,这种现象被称作“再次城市化”(Reurbanisierung)——相对于19世纪和20世纪初期的欧洲第一次人口向城市聚集的“城市化”(Urbanisierung),以及二战后“去城市化”(Suburbanisierung)的过程,这是欧洲国家出现的又一次大规模城市化现象。

 

她认为,“再次城市化”的几个主要特征包括:1,大城市的中心城区的商业投资吸引力;2,土地价格和租金的上涨;3,社会保障性住房的威胁性锐减;4,资本投资较强烈影响住房市场波动;5,城市中心区和大城市商业利润率增加;6,城市中心区和大城市的高收入人口聚集。

 

她以德国的重要房价波动城市——法兰克福为例,从土地和租金价格,城市中心区的商业投资量,社会保障房的数量以及收入层次人群在城市中的居住空间分析等层面,阐述了法兰克福在“再次城市化”过程中的现象。

 

然后,schnönig 教授又延展到德国和欧洲的其他城市,说明“再次城市化”过程是目前欧洲普遍存在的现象。在抛出这样的现实问题后,她又提出,“再次城市化”背景下,住房建设涉及几个基本问题:

 

1、“地方性的住房与城市发展策略协调能力”(Passfähige lokale Konzepte integierter Wohnung-Stadtentwicklungspolitik)。

 

2、“在资源匮乏条件下的住房发展策略和机制”(Stategie und Instrumente unter Bedingungen von Ressourcenknappheit)。

 

3、“廉价住宅的开辟和拓展”(Kostengünstige Bestände schaffen und erweitern)。

 

4、“土地价格飙升抑制机制”(Bodenpreisdynamik bremsen)。

 

5、“以社会公共责任义务来替代私有化的住房量产效益”(öffentliche Verantwortung gegen private Renditeerweitung durchsetzen)。

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

针对“再次城市化”下的住房问题的五项基本策略,Barbara Schönig

 

最后,她指出:为了解决这五项基本问题,需要多个学科和团体的协同合作。如,建筑师、城市规划师、社会学家、经济学家、房产投资商、政府和党派议会以及代表居民的社会团体直接协作。这些不同群体之间的协作,最终需要达到的目标是:为了所有人的可负担的住房。

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

大会的茶歇,讨论气氛依然很浓厚

 

全球化、欧洲化和国家住房政策

 

全球化的住房危机:在当代资本主义语境下的可负担住宅

 

法兰克福歌德大学(Geothe Universität Frankfurt)的Bernd Belina教授,他的研究领域包括历史地理唯物主义,城市地理学,政治地理学等。

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Bernd Belina教授在发言席上

 

法兰克福歌德大学(Geothe Universität Frankfurt)的Bernd Belina教授的报告题目是《全球化的住房危机:在当代资本主义语境下的可负担住宅》。Belina教授开篇引用德国《明镜》周刊2013年3月14日的头条新闻标题:“德国是欧洲最有吸引力的房地产投资对象国家”。然后,他列举了房地产投资数据,来说明2009年以来,德国地产市场明显出现了资本投资热潮。

 

他指出,由于德国持续增长的经济,使得城市化水平以及对住房的需要,都不断提高。在资本注入下,城市经济发展与住房建设,形成了一个房地产投资背后的资本循环利益链条:金融危机后,德国大城市经济复苏,带来了大城市工作机会和对大城市以及城市核心区的住房需求的不断提升,使得土地价格和建造价格升高,从而带动当地的经济以土地费用和建材费用升高,进而使得房价升高,资本集团获得利益后,再次投资土地和建筑,带来了更多利益,也使得土地价格和建造价格持续上涨。这一过程形成了“建造产业链”。这样的链条,很快满足了涌入城市的人的住房需要,而最大的受益者还是资本投资商。他们在这样的循环下,不断扩大资本,进行再建设。于是,便形成了资本化的住房建造循环。

 

Belina教授结合德国的房地产现状,提出三个概念:资本(Capital)是指能够持续生利息的钱,在这里被投资商购置为不动产的土地或房屋;生息资本(interest-bearing capital),是通过利息循环而获得的钱,这里用来建造房屋或改造装修房屋,并可继续租给下面的人;虚拟资本(fictitious capital),是未来可以作为生息资本,但目前是资本流通中的钱,这里作为房产交易中的资金流,从租户获得,又作为购买土地或房产使用,未来会变成生息资本。在这三个概念的交替作用之下,资本在房地产市场上形成了完整循环。

 

按照这一理论推演,租户拥有的房屋“临时所有权”,是为房产资本家产生利润的商品资本。凭借从租户那里得到的租金,房产资本家可以持续不断扩大投资,形成“建造产业链”扩张循环。但是,这本质上只是“收益重复投资进行而产生的资产泡沫”,这种表面繁荣的泡沫出现,必然伴随另一个经济领域的萧条。(…speculative gains out of successive asset bubbles…. booms in one place correspond to crashes somewhere els(哈维,2014)

 

Belina教授认为,在全球化背景下,这样的资本扩张,对住房市场冲击,可能导致的后果。全球的经济危机和金融风险,造成银行存款的“低利息”,严重情况是“货币贬值”。因此,资本为寻求更多利润,进入不动产投资市场。而大量不动产被资本购买,就有经济体制过度资本市场化,资本过度积累,形成地产领域的“金融大鳄”的倾向,存在使经济制度往“新自由主义”方向发展的危险。

 

资本进入不动产,长期而言,存在这样的趋势:房产资本家投资不动产,为资本而持续获利,产生“生息资本”和“虚拟资本”。“建造产业链”进一步扩展,使得虚拟资本和社会基金结合,导致房产资本投资“证券化” (Securitization)。例如,一些社会基金会在经济危机背景下,为寻找临时的保值出路,可能被当作金融资本注入地产投资,从而引起社会保障性金融领域的泡沫化危险。

 

在这样的资本背景下,房产市场还会出现以下状况:出租房由于资本注入不断提高价格,出现中产阶级化的“奢侈住宅”租赁和借贷购买私有房产。这就使得政府控制的资金和房产,为获得保值增值,而不得不加入资本市场。于是,“政府主导的社会保障性住房”会在这样的循环中逐渐消失。最终可能造成以下严重后果:房贷压力,住房供给由过度市场化而失衡,中低收入水平人群无法负担房租等。

 

最后,Belina教授留下三个有逻辑关系的关键词:住房市场的“新自由主义化”(neoliberalization)导致了房产市场的“证券化”(Securitization),进而可能导致“社会化住房的终结 ”(end of social housing)。

 

欧洲的社会化住宅——所有人都可负担的住宅?!

 

英国伦敦经济学院(London School of Economics)的研究员Kathleen Scanlon博士。她有广泛的研究兴趣,包括比较住房政策研究(社会和个人出租住房,以及房主自住房)、比较抵押贷款政策研究,和人口迁移研究等。她研究的基础是经济学,但也借鉴了其他学科的观点,包括地理学、社会学。

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Kathleen Scanlon博士在发言席上

 

英国伦敦政治经济学院的Kathleen Scanlon博士报告的题目是《欧洲的社会化住宅——所有人都可负担的住宅?!》。她以西班牙马德里、瑞典斯特哥尔摩、德国慕尼黑等为例,认为住房问题是金融危机后欧洲大城市社会的普遍问题,而住房问题的核心在于“可负担性”。那么,社会性住房是解决问题的答案吗?

 

为此,她从社会性住宅的历史发展、现状情况、案例对比等多方面进行阐述。首先,她指出:历史上的“社会性住宅”是为中低收入人群设定的保障性住房。如今,很多欧洲大城市的住房问题,不仅对应于低收入人群,也涵盖很多中等收入者。对这些人群实行“社会性住房”政策,意味着一笔很大的补贴费用。

 

对比目前几个主要欧洲国家的社会性住房占整体住房的比例,她发现:由政府出资的“社会性保障住房”,占据各国住房总量的比例,总体趋势都是下降的。她又对比了可以享受社会性住房的人群占总人群的比例,发现由政府主导的“社会性住房”已不是目前欧洲国家解决住房“可负担”问题的主要方式。 

 

她着重强调了“可负担住宅”的定义:房租的价格占每月收入的30-35%(因国家和城市而异)以下,可算作可负担的住宅。而“可负担住宅”的前提是,入住的人必须有工作收入,需要以工资衡量入住条件。这一点与传统的“社会性住宅”的入住条件不同。传统的“社会性住宅”,在欧洲某些国家(如意大利,西班牙等)越来越变成政府对低收入和无业人员的一种救济,无法与工资收入水平挂钩。

 

从欧洲各国社会性住房的租金和私人住房租金的对比中,可以看到差异。德国、瑞典、丹麦等国,社会性住房租金基本与私人住房租金持平。而英国、法国、荷兰等国,社会性住房租金只占私房租金的50%到66%。

 

她对比了欧洲主要国家的社会性住房在租金、补贴额度、承租人条件、租金上限、住宅提供量等方面的差异。她指出,单纯靠政府补贴而建成的“社会性住房”,其价格往往低于市场价,这样的住房因低价往往会被再次转租。尽管政府制定一系列措施,还是无法改变利用政府补贴的“低房价”而再次转租获利的状况。

 

在西班牙、意大利等一些南欧国家,“社会性住房“已成为一种低收入者获得政府额外补贴的渠道。这些地区的低收入居民,从政府手里获得带有补贴的“社会性住房”,又把这些住房以市场价格转租而获利。

 

而“社会性住房”占有率较低的德国,采用了与市场价格相当的“社会性住房”租金标准。住房补贴与市场化手段结合,使得“社会性住房”数量虽不多,却保持了较好的配给平衡。

 

她列举了法国、西班牙、荷兰与英国的住房保障补贴制度,并总结了住房融资来源的几个途径:1,利用现有承租人的租金补充;2,借贷;3,第三方付款——如,转租及其他盈利渠道。她说,住房补贴的资金来源,是每个国家住房制度的主要区别。

 

她的结论是,社会性住房为很多低收入家庭提供了保障性住房,但社会性住房不是“可负担住房”唯一解决方案。不同的国家和城市,可以采取合适的方式,解决“住房补贴资金”来源的问题。比如,在高地价城市,新的社会保障房可能会因地价而价格昂贵,可通过地价转让金来补贴住房资金;而私人出租的住房也能承担“可负担住房”的社会责任,政府可通过对其征收税金来充当“住房补贴资金”。

 

欧盟规则和社会性住宅——荷兰案例对其他欧盟成员国的借鉴意义

 

荷兰代尔夫特理工大学(Delft University of Technology)的Darinka Czischke博士,她的研究主要以国际比较的角度,来研究社会/经济适用房,合作住房,社会创新和社会企业,以及社会性住区。 

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Darinka Czischke博士在发言席上

 

荷兰代尔夫特理工大学的Darinka Czischke博士,报告题目是《欧盟规则和社会性住宅——荷兰案例对其他欧盟成员国的借鉴意义》。

 

首先,她介绍了欧盟目前的“欧洲社区法案”。法案目的是,影响其他欧盟成员国,为住区管理和环境营造等住房问题寻找统一解决框架。法案规定:住宅因其“公共利益目的”(Public Interest goals),而应被视为 “特殊的经济情况”。因此,住房应被排除在“为经济竞争而获取利益”这样的市场一般性规则之外。而关于如何将住宅问题转化为“公共利益目的”,每个欧盟成员国,都有不同的解决途径。

 

然后,她对比了欧盟28个成员国的社会性住房的公共利益性目标的程度。其中,荷兰位于第一位。而后,她具体分析了荷兰社会性住房政策的构架。主要有针对性的社会住房救济对象和政策以及通用性的。针对性里分为“市场分配机制”( allocation mechanism),房屋使用权期限(home-ownership dominant tenure),“等待机制”和“与收入挂钩机制”等。 

 

荷兰的社会性住房的补贴额度和范围,主要由国家和地区的经济水平决定。也有一定比例以“公共决策”分配,兼顾一些特殊需求人群,比如给中低收入人群的社会保障房和残障人士的保障房。虽然荷兰的社会性住房,理论上可由全体公民享有。但市场分配机制有严格的筛选程序,主要体现社会的公共责任,兼顾市场规则,有“等待机制”和“与收入挂钩机制”。分配兼顾社会多元融合,即在一个社区内给不同收入和社会阶层的人都安排住房,从而避免住区的社会分化问题。他们也引入“房屋使用权期限”机制,如果租赁时间长,租金相应有一定优惠。 

 

荷兰在欧洲是社会住宅占所有住宅比例最高的国家(32%),由此产生一些负面问题:1.政府负担很重,只有在政府财政较好的情况下,才能负担;2.审核机制繁琐。需要很大的社会管理成本;3.分配不公时有发生,很难有统一制定的长期标准来适应不同的变化。

 

鉴于以上原因,Czischke博士认为,未来的荷兰社会性住宅,也需借鉴其他欧洲国家的做法,在一个政府控制的框架下,引入稳妥的市场机制。观念上,需要从“社会性住房”的概念,往“可负担性”住房的概念转变。通过社会参与和市场机制,减少政府的投资和管理成本。最终更好地体现住房的“公共利益目的”。

 

可负担住宅的城市策略

 

新自由主义策略对可负担住宅是否可行?——以当前的汉堡和法兰克福住房政策为例

 

法兰克福歌德大学(Geothe Universität Frankfurt)的Sebastian Schipper博士,研究领域主要在地理学和城市研究领域,目前在DFG(德国地理学研究所)支持下承担的研究课题是:社会公平与住房供应,以及对新自由主义引发的住宅商品化的反思。

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Sebastian Schipper博士在发言席上

 

法兰克福歌德大学的Schipper博士与汉堡大学的研究员Jascha Metzger,报告的题目是《新自由主义策略对可负担住宅是否可行?——以当前的汉堡和法兰克福住房政策为例》。

 

Schipper博士引用了2016年2月3日法兰克福的《每日播报》上关于“新自由主义”的言论:新自由主义者相信市场可以自我规范,自我修复,规避投资风险,并给予可负担住宅足够的市场空间。在法兰克福长期占据议会多数席位的自由民主党(FDP),便持“新自由主义”的经济立场。受这种思潮影响,法兰克福的住房市场近些年不断往“新自由主义”发展,房产市场已被“过度资本市场化”。

 

其主要表现为:

 

1、大量资本投资进入房产市场。(2013/14财年就有6亿5千万-6亿8千万欧元的资金注入法兰克福房产市场)

 

2、自购房人数显著提高。(从2001年的房屋自有率18.8%到2014年的37%)

 

3、社会住宅比例显著下降。(2011年-2014年,社会住房数量减少了10%)

 

4、新建建筑增量提高。(法兰克福从2011年开始,新建住宅增量每年提升5%以上)。

 

5、房价和租金的飙升(从2011到2015年底,法兰克福房屋市场均价上升了38%)。

 

他又分析了问题的历史根源。1990年代开始,再次城市化运动(Reurbanisierung)在德国几个大城市发生。作为生活和工作条件优越的大都市,法兰克福吸引了很多人进入。当时,由于法兰克福州的执政党自由民主党(FDP)奉行“新自由主义”经济政策,使得这个城市出现“中产阶级化”(Gentrifizierungsprozessen)的端倪。比如,城市中心区地价上涨、生活成本升高、失业率增加、社会结构分化等。奉行“新自由主义”的党派,借助“市场调节”而非“政府干预”手段,应对这些现象。这使得资本市场在法兰克福城市发展日益加深。2008年欧洲经济危机,法兰克福的房产等行业受到严重冲击。而金融危机过后,法兰克福经济复苏,制造了大量工作岗位,人口再次涌入。但经济运行依然偏向“新自由主义”的市场机制。2011年开始的新一轮经济复苏,也伴随着非常强烈的“土地和房产私有化”的过程。他指出,这样的新一轮经济复苏,因“地产市场过度资本化”产生经济泡沫,可能成为引发下一次“经济危机”的隐患。

 

汉堡存在同样的问题。来自汉堡大学的Jascha Metzger分析,汉堡的问题与法兰克福很相似,也存在“过度资本化”引起的地产市场的经济泡沫。他最后引用了汉堡住房联盟2015年的联合声明(Hamburger-Immobilien-Forum 2015):“我们必须采取措施,改变这样的地产资本循环。从而避免房地产市场崩盘。…以前发生的危机(2008年经济危机)不应该再次重演。”

 

在增长型城市中的可负担住宅——以柏林住房模式为例

 

城市与环境发展参议院(Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt)的研究员Christina Pachaly女士。德国城市与环境发展参议院是设立在柏林的国家中央权威机构,任务主要是在各个领域协助城市的未来发展,住房研究是该机构的一个重要分支。Christina Pachaly女士是住房研究部的研究员,主要研究领域是:布莱登堡州及柏林的住房问题。 

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Christina Pachaly女士在发言席上

 

来自德国城市与环境发展参议院(Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt)的代表Christina Pachaly女士,报告题目是《在增长型城市中的可负担住宅——以柏林住房模式为例》。Pachaly女士首先给出一组柏林住房状况基本数据:2014年柏林的房价比2013年上涨3.5%,这个数字远远低于德国其他几个大城市(同期相比,慕尼黑为6.3% ,法兰克福为11.4%, 汉堡为8.3% )。这意味着:柏林作为目前德国人口第一大城市和增长速度较快的都市,其目前房价的稳定,得益于行之有效的 “柏林模式”的住房政策。

 

她总结了“柏林模式”住房策略的几个主要特点:

 

1、分区划分了9个大型居住社区。借助良好的公共交通连接,分散市中心的集中住宅的人流。以满足增长的城市人口住房供应。

 

2、制定与收入挂钩的住房市场调节机制。严格控制收入在平均工资的35%以内的人群的住房租金价格。超出的部分,通过政府提供保障房或是住房租金中的附加费予以补贴。

 

3、政府提供住房租金贷款。对于月收入的35%低于最低房价水平的人群,提供政府担保的社会贷款。从短期的5年到长期的20年,都有具体的详细策略。

 

4、一系列对额外住宅的限购法令。例如,对二套住宅,征收租金25%的占有税,避免了以金融炒作为目的的购房行为。

 

5、政府行政管理也采取“住房政策统一管理措施”,以减少住房相关问题的政府审批时间。

 

6、鼓励社会性住房合作模式(Wohnungsgenossenschaft),让社会自治力量参与到社会住房建设中。从融资、建设到管理等,给予社会参与的住房合作社模式以很大的政策自由。

 

7、与城市发展速度相协调的建设土地利用规划。根据城市发展,将建设土地的供需保持在一个非常恰当的协调区间内,从而避免大规模的建设用地被资本所购买。

 

8、制定有政策严格控制的住房市场化体系。柏林的住房价格中,有75%左右是由政策控制的,而25%的房价范围可随着市场自由波动。

 

9、土地利用规划与基础设施建设协调。在每个城市片区,都规划设置了满足人口容量需求的基本生活保障的基础设施,保障生活空间品质水平均衡。

 

10、土地规划与绿地系统规划结合。新建设的住宅规划会与绿地系统亲密结合。来降低居住区的容积率,提高居住生活质量。

 

最后,她指出:通过以上政策,柏林在2008年金融危机后,德国和欧洲大城市房价普遍飙升的大环境下,还保持了相对稳健的发展。柏林的住房基本上满足了“可负担住房”的要求。比如,柏林房租租金占工资收入水平的31.5%以下,柏林的社会性可支付住宅的占整个住房的比例51.1%,柏林租金每年上升幅度平均为3.5%(远远低于德国其他大城市),柏林住房空置率在2%以下,柏林私有房产年增长率为6.5%等等。这些数据,相比德国其他大城市以及欧洲大都市,是比较稳健的住房发展状态。

 

奥地利维也纳的可负担住房政策

 

维也纳大学(Universität Wien)社会学系教授Christoph Reinprecht博士。主要研究领域是:政治社会学、移民问题,以及社会不平等问题。

 
“为了所有人的住房”:欧洲如何讨论住房保障机制

Christoph Reinprecht教授在发言席上

 

维也纳大学的社会学教授Christoph Reinprecht做了题为《奥地利维也纳的可负担住房政策》的报告。他主要从社会学角度探讨维也纳可负担住房的策略。他认为,“可负担住房”是一个相对于“社会化住房”的转变性策略,是一个带有民主评价机制的城市发展策略,而“社会融合”应该是“可负担住房”的重要考量。

 

首先,他列举了维也纳地区的住房发展背景和问题。2001年以来,维也纳的人口一直上涨,引起住房需求上涨,市场化引发土地价格上涨,进而引发居住组团的社会阶级分化问题。如,内城的密度提高,土地价格上涨,存量住宅建筑的成本不断升高。为了城市中产阶级的空间而建筑住宅。

 

高收入社区与低收入社区在空间上已有一定隔阂,其城市基础设施和福利保障也有很大差异。这些都是 “社会融合”的理想愿景的障碍。他总结,维也纳城市社区的“社会融合”,主要体现在几方面:

 

一、空间分布上的社会融合。即,避免大规模的拆迁新建社区,改为在原社区地区内的“补块”建设。采用“小面积的规划用地”,分散化、针对性地对每个具体的社区采用社会分析,规划设计出符合他们的居住户型和建筑。比如,维也纳目前需要在各个居住社区内,为年轻家庭和低收入的家庭量身定制一定数量的“可负担住宅”。这就是他所谓“空间分布的社会融合”。 也可利用工业废弃用地,改建为居住用地。并建设价格低廉的、多种社会人群混合使用的、小户型的、小底面积的、分散性的住宅建设。 

 

二、市场化的“社会融合”。市场并非社会性住房的不利因素,需要正确引导,让社会力量参与到住房的市场体系中。除了原有的政府主导的社会化住房建设,也鼓励私人资本投入住房建设,另外也鼓励自建房、改建房项目。他举例说明,维也纳租房份额占整个住房市场的59%。其中,三分之一是公共性的住房开发项目。三分之二是社会多元化的房产项目。城市公共开发与社会多元结合,为“可负担住房”提供了足够保障。

 

三、设计技术的“社会融合”。 住宅的具体的细节问题,比如户型设计、建筑材料、建造成本等,都应考虑对“社会弱势群体”的照顾。生活质量、邻里关系、社会可持续性、无障碍性等,也应是住区建设需考虑的问题。另外,也应对建筑的成本材料进行研发,实现更低成本和可循环利用的建筑材料和工艺。

 

四、规划决策过程的“社会融合”。 需要在宽松的管制下,释放社会自治的活力。具体来讲:一方面,通过扩大社会参与,进行多方面意见征集,并进行自下而上的规划参与,实行底层意见直通顶部决策的通道机制。另外,放宽住房建设准入标准,让符合条件的私人资本注入房产市场,但通过提高房产税征收额度来加强控制。

 

五、社区管理的“社会融合”。 必须重点考虑低收入家庭住房中的房租附加费用的降低。越是低收入的家庭,住房的负担占工资收入的比例就越大,其中社区管理的附加费占很大部分。这些费用来自“社区的基础设施、水暖电及园林配置”等。出于“社会融合”的考量,社区的基础设施和附属设施配置规划不应特殊化、奢侈化。住宅附加的维护费用、物业管理,对不同的社会阶层应一视同仁。

 

六、社会阶层的“社会融合”。充分考虑社会各个阶层的住宅融合,比如,不如收入层次的人群混合住宅建设,考虑低收入家庭,年轻家庭,外来务工人员,难民移民的住房保障问题。

 

最后,他总结:不仅要解决住房对社会弱势群体的“排斥”问题,还需要解决不合理的住房政策所导致的对这些人群“边缘化”的问题。这会导致贫富过于集中,在城市空间上表现为发展不均衡,形成“富人区”和“穷人区”,最终形成城市阶层的分化和对立,造成社会矛盾的极端激化。真正意义上的“社会融合”,才是社区和城市发展的可持续策略。

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