美国学者:美国政治是一种稳固持久的强盗统治

如果商界的力量比较强大,同时权力也没有集中在少数几名掠夺成性的政客手中,那么结果就有可能建立一个稳定的、促进经济增长的政治机器,其核心意识形态归根结底就是“国民生产总值主义”,即经济增长不仅有利于商业盟友,还会让“经济蛋糕”越来越大,为政客邀买朋友和影响选民提供更多的资本和资源。

美国学者:美国政治是一种稳固持久的强盗统治

今天,在大多数评估腐败的指标中,虽然美国的分值比中国好一些,但绝不能拿美国的例子说明良好的政府管理就是经济成功发展的必要前提。在19世纪,美国曾经腐败泛滥,不仅各州存在很多腐败现象,就连联邦政府也存在许多腐败。但也正是在这个时期,美国开始从一个处在国际社会边缘的农业国向工业国转变,到1945年成为世界上最发达的工业国。

美国学者:美国政治是一种稳固持久的强盗统治

美国历史上的“镀金时代”同时也是腐败泛滥的时代,尤其是19世纪下半叶,更是被称为“盗贼横行的时代”,因为在这个时期,政治体制充斥着唯利是图的企业主和政客,他们的政治机器不断地压榨经济,盗窃诚实正直的公民的财富。虽然一些最著名的政治机器,比如纽约的慕坦尼协会等,都是在城市级别运作的,但这些政治机器的组成人员却分布在各州,甚至分布于联邦政府内部。美国的政治机器是分散的,在大部分情况下都是独立运作或者依赖本地力量,这一点不同于韩国、中国台湾的集权式的发展型政治机器。然而,美国这种分散的政治机器也符合我在第二章中讲到的政治机器的特点。

美国政治机器背后的驱动因素是选举。随着选举过程中的竞争越来越激烈,竞选者就需要建立起自己的竞选组织,以便动员民众而取得支持,把民众拉到投票站,并压制反对派的选民。当时,美国的选举还非常混乱,参选双方都需要依赖街头恶棍威胁选民、贿赂、舞弊等不光彩的手段,选举过程中偶尔还会出现暴力冲突。能否在竞争中胜出不仅取决于竞选者是否有能力动员民众支持自己,还取决于政客是否有能力在两次大选之间维持其竞选组织的运作。竞选者获胜之后就会利用职务之便回报长期以来支持自己的人,让他们担任政府部门的职务,这些人包括选区负责人、负责拉选票的党工、在街头奔走宣传的人等。这样一来,临时的、特设的竞选组织就变成了长期的政治机器。为了给政治机器的运作提供资金支持,政客们不得不在很大程度上依赖政府公款和公职人员的捐助。担任政府公职的前提就是对领导者的忠诚,但这样也加重了纳税人的负担,纳税人被迫为政治机器的核心力量支付费用。此外,政府采购、市政工程、地方公用事业、交通设施等方面的合同也都被领导者分给了支持自己的人。地方政府也竭力维护联邦政府的领导人建立的政治机器,巩固其对政治的控制权。

在大多数情况下,政治机器的运作并不完全依靠政府公款,还包括企业输送的政治献金,而且在很多城市里,犯罪组织也会为政治领导人输送政治献金。如那些担任政府公职的支持者一样,企业主和犯罪组织的头目也相信自己给予政治领导人的支持肯定会得到回报,比如获得市政合同、享受税收减免、在政府调控中获得更好的待遇以及获得警方的保护,因此,他们的政治支持也是建立在逐利的动机之上的。

一旦政客最终掌握了权力,就希望通过“诚实贿赂”享有胜利的成果,毕竟,正如纽约的坦慕尼协会成员普伦凯特所说“如果不能从工作中获得利益,那么一个有能力的、勤奋的人为什么要把时间投入公共服务呢?”他借用经济学中的“机会成本”概念,继续问道:“如果公共服务中无利可图,而商界的利润不仅被认为是合理的,还能带来很大荣耀,那么为什么政客不从事商业活动呢?如果经济发展的所有成果全由私人享有,政客什么好处也得不到,那么他们为什么要为商界创造盈利空间?如果一名政客什么报答都得不到,为什么他要夜以继日地服务公众、服务选民?”他总结说,一名为社会提供良好服务的政客肯定应该得到正常的报答,他从工作中获得一些利益的做法没有错。

简而言之,美国的政治机器就是一个政商联盟,首要目的是控制地方政府,然后实现这个组织及其支持者的政治、经济目标。从根本上讲,这种形式的政治也是以追求利益为目的的。政客追求的是权力和“诚实贿赂”。选区负责人和党工肩负着动员选民的任务,他们追求的是能担任政府公职的机会,偶尔参加一下有啤酒和威士忌的热闹的野餐会,吃上圣诞火鸡以及在严寒时节能得到一桶煤驱赶冬日的寒冷。捆绑在政治机器上的企业追求的是能够得到政府的优惠待遇,而捆绑在政治机器上的犯罪集团希望官员能为其充当“保护伞”,希望政府对其违法行为视若无睹。总之,政治就是一场权力的盛宴,目的就是确保每一位参与者都能从中分一杯羹。

抽象地讲,美国的机器政治可能看起来与那些掠夺成性的盗贼统治很相似,而且攻击机器政治的人也经常将其说成是盗贼统治。实际上,这种机器政治的效率如何,在很大程度上取决于掌控这个政治机器的“老板”能否协调好各派之间的利益,也就是渴望权力的人与追求利润之间的人之间的利益。政治机器作为一个组织,必须想方设法最大化地保证自己能够长期存在下去。但哈佛大学教授安德烈·施莱弗尔与芝加哥大学教授罗伯特·维什尼认为,在传统意义上的盗贼统治体制下充斥着“流动的盗贼”,他们往往会肆无忌惮地掠夺,导致出现一种无政府式的混乱状态,但美国的政治机器的组织性非常强,这就意味着它比较有能力控制腐败程度,不至于让腐败的程度加重到令政府难以承受的地步。此外,曼瑟尔·奥尔森认为,掌握政治机器的“老板”与“固定的盗贼”一样,必须阻止下属们肆无忌惮地掠夺,防止出现“流动的盗贼”,以便维持这个政治机器的健康运转,从而确保自己能获得源源不断的收益,同时,他还必须不断地拓展这个政治机器的规模,以最大程度地实现长期收益。此外,这些“老板”们还必须正视商界盟友们施加的压力,限制下属官员对商界的掠夺,并制定公共政策帮助商界盟友实现盈利目标。

当然,商界的人很可能要求政界盟友扭曲公共政策,以便利用权力寻租,并尽量降低分给其“老板”的利益比重。但出于政治因素的考虑,“老板”们可能不会完全同意这些权力寻租的请求,因为如果权力寻租的情况太严重,就会对自己造成负面的政治影响,会在下次选举中将自己置于不利地位。因此,操纵政治机器的“老板”们可能会发现自己面临着一种两难处境:既要让自己的支持者高兴,又要防止权力寻租出现失控的局面。由此引发的结果不可能是一个高效的经济体制,而是一个扭曲的经济体制。在这个体制下,某些企业和个人获取利益的成本被转嫁给了整个经济体和社会。在这种金钱换取契约式政治制度下,公民的财产权可能遭到损害,因为那些无力或不愿付出金钱以参与政治游戏的人可能遭到既得利益者的损害,既得利益者就是利用政治机器获得权力的人,包括操纵政治机器的“老板”及其心腹、商界盟友,甚至还包括捆绑在这个政治机器上的犯罪集团。公民的财产权容易遭到损害的另一个重要的原因在于,最终这个国家是否会堕落到盗贼统治的地步,还是要看操纵政治机器的“老板”是否愿意、是否有能力约束比较贪婪的下属,限制他们的掠夺行为。如果没有一位开明的、有能力的“老板”去操纵,那么政治机器有可能迅速演变成盗贼统治,也有可能导致选民为了“把糟糕的政客赶下台去”而发起暴动。因此,机器政治并不算完美的政治制度,容易迅速腐烂。

无论从抽象角度还是实际角度来看,机器政治都存在缺陷。但它在美国经济的崛起中发挥了重要作用,尤其是在南北战争结束之后。一方面,政治机器本身是经济增长的一个副产品,大规模的基础设施建设和公共工程为机器政治的延续提供了资源,因为在这个过程中,政客们可以吧建设项目“拍卖”给“出价最高的竞标者”(实为自己的支持者)。或许更重要的是,他们还可以借机设立一些新的政府岗位,让自己的支持者去充任。在州和联邦这两个级别上,想要修建运河、收费公路和铁路,必须有授权法案,这又为官员获得现金与佣金创造了条件。事实上,各州在这个时期的经济发展中扮演着重要角色。政府的金融担保和干预,包括政府将土地赠与企业让其修建公路,非常有利于进行大规模的基础设施建设。政府项目也是这样,有助于为工程筹措资金,并降低金融风险。在大多数州,要成立公司,必须先得到授权,因此,企业家如果想创立新的股份制公司,或者把私人控股的公司变成股份制公司,就需要先得到本州立法机构的授权。联邦政府也把新获得的西部领土转让给个人或企业,使其经营大牧场或者开矿。最后,1861年南北战争的爆发导致联邦政府大幅增加在战争物资上的开支。

因此,与盗贼统治下腐败与经济增长的关系相比,美国“镀金时代”的机器政治下的腐败与经济增长的关系有明显的不同。在盗贼统治下,腐败官员、官僚等毫无节制的腐败会破坏经济命脉,把该国的公共收入和经济资本据为己有,践踏了公民的财产权,迫使经济活动转移到国外或者地下。机器政治赖以存在的基础就是政治与经济的共生关系。在地方上,领导者通常会和很多企业结盟,帮助企业获得公共合同和优惠待遇,以换取他们对自己的支持。而那些表示支持的人则希望自己能获得一份公职。从某种角度来看,支持政治机器的领导人就是一种投资,在这位领导者获胜之后就能得到回报。

在州和联邦这两个级别中,同样是这种情况,政客的政治利益与支持者的经济利益结合在了一起。虽然操纵政治机器的“老板”当选为议员后会帮助支持者获得一些公共合同,但被批评者讥讽为“百万富翁俱乐部”的参议院几乎不会向个人提供任何好处,而是竭力保障公共利益,比如稳定且可预期的宏观经济政策、由金本位制度支撑的硬通货、开放的国内市场、保护性的关税等。在这套体制下,纯粹意义上的腐败(利用公权力谋求私利)与更具政治性的腐败结合在一起,在这种腐败中,政客主要是利用公权力获得政治优势,或许顺带从企业手中获得一点贿赂。

通过把“老板”们的政治利益和商界支持者的经济利益糅合在一起,机器政治为我在第二章描述过的发展型腐败的形成奠定了基础。但我并不是说是腐败促进了经济发展,而是说这种机器政治不同于盗贼统治下的退化性腐败,因为在机器政治下,腐败与经济发展不仅能并存,而且还存在互相依赖的关系。机器政治能为个人提供选择性激励,一般都是比较明显是好处,比如获得公共合同和优惠待遇,而且它能让各个政治团体看到,无论从政治角度,还是个人角度来讲,如果选择合作,就能产生共同利益。因此,这种机器政治能产生政治向心力,把不同的甚至是对立的或者敌对的政治团体联合起来。实行机器政治的结局很有可能是建立起一个唯利是图的政治统治联盟,但虽然它唯利是图,至少会努力照顾到其商界盟友的经济利益。只要政治机器能保障企业盈利,他们就有动力把部分利润贡献出来,更直白地说,拿出一部分作为回扣,以帮助这个政治机器继续掌握权力。因此,政治机器对商界似乎形成了一种寄生的关系,商界成了政治机器的“金主”,政治机器从商界获得养分,同时竭力帮助这个“金主”获得更多利益,使其继续存在下去。

因此,简单地讲,机器政治比盗贼统治更加注重发展经济,因为盗贼统治很容易沦为赤裸裸的掠夺,而在机器政治中,只要私营部门愿意为操纵政治机器的|“老板”们输送政治献金,这些“老板”们就愿意保护私营经济。所有,虽然机器政治具有唯利是图的本性,但有可能推动政治与商业建立起合作的关系,促进经济增长,所以这种制度比盗贼统治优越,也比无政府主义和掠夺性腐败优越。通常来讲,固有的政治秩序崩溃,或者在长期动荡的情况下容易出现无政府主义和掠夺性腐败,这两种情况都不利于投资和经济持续增长。事实上,如果商界的力量比较强大,同时权力也没有集中在少数几名掠夺成性的政客手中,那么结果就有可能建立一个稳定的、促进经济增长的政治机器,其核心意识形态归根结底就是“国民生产总值主义”,即经济增长不仅有利于商业盟友,还会让“经济蛋糕”越来越大,为政客邀买朋友和影响选民提供更多的资本和资源。

作者:魏德安(Andrew  Wedeman),现任美国佐治亚州立大学政治学教授,15年来一直研究中国的腐败问题,著有《双重悖论:腐败如何影响中国的经济增长》。

【察网(www.cwzg,cn)摘编自《双重悖论:腐败如何影响中国的经济增长》一书,中信出版社,2014年版,译文略有改动。】

 

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