1998年房改后偏离80年代初的改革共识

大约从2003年开始,我国政府几乎每年都要出台城市房价的调控措施。但房价仍然在调控中一路高歌猛进,已经成为严重的民生问题和社会问题。对于房价的影响因素,存在许多不同说法。城市人口变化引起的需求变化、土地供应量、货币供应量、银行信贷政策(如首付比例、利率、限贷)、行业管理政策(如限购、限价、限面积、限身份)等等。

 

对房价长期走势起决定作用的因素,是相关的制度建设和改革。其中,第一位的是住房制度,其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。详述:大约从2003年开始,我国政府几乎每年都要出台城市房价的调控措施。但房价仍然在调控中一路高歌猛进,已经成为严重的民生问题和社会问题。对于房价的影响因素,存在许多不同说法。城市人口变化引起的需求变化、土地供应量、货币供应量、银行信贷政策(如首付比例、利率、限贷)、行业管理政策(如限购、限价、限面积、限身份)等等。以上这些,我认为基本都属于影响房价的短期因素。对房价长期走势起决定作用的因素,是相关的制度建设和改革。其中,第一位的是住房制度,其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。多年来政府的调控,主要围绕短期因素展开,调控的效果不佳,房价甚至越调越高。其原因就在于,没有针对制度建设的缺失,深化改革。

 

一、我国住房制度改革历史回顾

 

(1)80年代初的改革共识

历史背景:

上个世纪七十年代末,邓小平首先提出了住房制度改革的问题,要大力发展建筑业,要“民建公住”。到八十年代,为了落实邓小平的改革思路,国务院就成立了住房改革领导小组,办公室就设在建设部。成立后,组织各个地方,围绕住房制度改革开展调研、试点、探讨改革思路,研究制定改革方案。那时候,我(黄小虎)在《红旗》杂志经济部工作,因为工作原因,参与了不少住房改革领导小组的活动,因此虽然不是改革的核心人物,但从外围上也参与了当时的讨论,所以对情况有所了解。

改革思路:“存量住房”方面要“租售并举、提租促售、以售带租、小步快走”;新建住房方面要“政府建房、合作社建房、私人建房和开发商建房并举”。

详述:

存量住房方面:当时存量住房(以公房为主,公家盖房给职工住)主要出租给个人居住,由于租金太低导致人们没有买房动力。因而改革要提高租金,当达到租售平衡点时,人们很自然考虑要买房;公房卖给私人后又可以进一步发展租赁市场。但当时的情况是,大家收入很低,即使把房子提到成本价也买不起。因此只能逐步提高工资,然后提高房价,到租售平衡点时,房子就能卖出去了。

新建住房方面:政府建房主要解决最低收入人群的住房保障;住宅合作社作为非盈利经济组织,是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道;私人建房,主要是小城镇居民用于自住;开发商建房,对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。

改革实践:

按照这个改革思路,当时的建设部进行了积极探索。烟台(时任书记是俞正声)、蚌埠、唐山等地开展了改革试点并取得了成功经验。

在全国范围内探索建立发展住宅合作经济。90年代初,全国已形成五千多个住宅合作社,还成立了全国性的住宅合作社协会,颁布了住宅合作社规章。住建部发布了《住宅合作社管理办法(暂行)》,同时还召开了两次专门的全国住宅合作社会议。在这样的背景下,住宅合作社的发展势头开始起来了。

精彩语录:

任志强说“我只为富人建房”。我认为他说的没有问题。事实上,我们把开发商的定位定错了,开发商为普通人盖房才导致了当前问题。

(2)1998年房改后偏离80年代初的改革共识

主要观点:1998年以后全面推行房改,却偏离了多年来形成的改革思路

改革思路:只售不租、住宅合作社经济偃旗息鼓、开发商建房成为唯一供应渠道

详述:

只售不租政策推出以后,误导了人们的住房消费观念,认为一定要买房而不是租房。但当时为什么要推出这个政策呢?这和当时的中央财政困难有关。按照计划经济时期,财政要给各个单位拨付基建费,但放权让利后中央财政负担太重,因此“只售不租”是政府甩包袱的心理表现,之后财政就不用拨付基建费了。但事实上,这也没有给财政减少多少负担。因为当时工资很低,即使是按成本价,职工也买不起。所以后来财政还是补贴了资金为职工买房。我记得我当时买房时,付了5万首付,公积金贷款贷了15万/20年。当时这套房总价是20万,现在市值七八百万。买完房后我就没钱装修了,所以就跟我弟弟借了8万块钱才把房子装修出来。

政府从1998年开始不再建房。曾经是欣欣向荣的住宅合作社经济突然偃旗息鼓了,开发商成为了住房市场的唯一供应者。需要指出的是,开发商的这种自然垄断地位是制度安排的结果,而非市场竞争的结果。开发商本质就是一个中介,房子既不是其盖的、也不是其设计的、更不是其管理、维修,其仅仅只提供中介服务。因而将房地产开发商划为第三产业是有道理的。

(3)2007年后的变化

主要观点:2007年以后的改革进一步强化了开发商的垄断地位。开发商的垄断地位是我们当前的土地制度缺陷导致的,可以说规则本身有问题,如果不改规则,一味的在“宽”或“严”上下功夫,无疑是缘木求鱼。

详述:

2007年以后,政府重新承担了廉租房的责任,以后又扩大为公共租赁房。但不管是廉租房还是公共租赁房都是资质管理,要限定收入水平的。很多普通收入水平没有资格享受廉租房,将其推向开发商只能使他们为房地产投机垫底。

土地制度方面,即使符合规划也不允许私人建房,城乡结合部不允许农民建房,不允许宅基地进入市场,由此强化了开发商的垄断地位。

政府运营土地导致政府过度依赖土地财政和土地金融,其基本手段就是政府卖地。西方政府从土地中获取收益的方式是对存量征税,但我们“卖地”的方式导致了政府不断向周边扩张。政府收入与卖地联系在一起,地价高也就随之抬高房价。地方政府就处于两难境地,这便是我们土地制度所导致的无解死题。

“宽”或“严”的政策调整一定是不能持续的。

 

二、问题分析:关键是要把房子的居住功能和

投资功能区分开

 

主要观点:

房子同时具有消费属性和投资属性,且后者往往出现投机行为。投资和投机不易区分,简单来看,可以将投资理解为用自己的钱,而投机是用借贷来的钱。

我们现行住房制度的显著特征,是大量的住房需求与少部分人的投资/投机需求不可分割的混同在一起,使得房地产商成为卖方市场,并造成房市里“穷人补贴富人”的情况。

对于不同的购房需求应区别对待,且应有专门的制度安排。收入最低人群是由政府解决,工薪阶层是以非营利的住房合作社来解决。这些房子可以按规定的程序流转,但不允许上市自由交易。换句话说,其只能用于满足消费需求,不能用于投资、投机需求。这些房子占比50%,而其他50%房子源于开发商。由此,投资、投机人自己也便承担市场风险。

我国1998年房改后,相关部门对产权的理解不全面。片面强调所有权而忽略使用权、租赁权。多数家庭在相当长的时间内只可能拥有一套住房,房价高低变化对多数家庭而言并没有实际意义。对这些家庭来说,居住权才是核心,所有权并不是非常重要。他们并不会因为房价高而卖房,也不会因为房价低而无房住。

也正因为此,不允许上市才能保证房子的居住功能不会异化。但我们的政策规定,5年以后可以上市。这一规定就保证经济适用房很难保持原状而不会沦为投资/投机工具。所以经济适用房的失败,原因就在这。再后来,推出共有产权房,依然是允许5年后上市。这些政策都表明相关部门对产权的认识存在偏差。

 

三、解决问题:进一步改革措施

 

(1)主要观点

住建部领导曾经说过,解决住房问题的根本路径就是“住房+保障”。这个说法不算错,但我认为却失之笼统。因为“住房+保障”下有很多实现路径。新加坡85%的人住政府提供的房屋,15%住开发商的高档住房;美国政府补贴房地美、房利美为低收入群体提供低息贷款买房,这也是“住房+保障”;西欧鼓励合作社建房,并在土地、税收等方面给予优惠,这也是既有市场,也有住房。

上述不同模式虽然存在差异,但其共性都是对不同收入人群实施不同的收入政策。

新加坡模式好,但我们当前财力可能难以承受;美国模式保障的程度弱一点。相较而言,北欧模式更值得借鉴,但具体的力度也不能照搬。

(2)改革建议

穷人由政府提供廉租房;大多数中等人群的购买力从开发商分离出来,发展多种形式的建房模式(共有产权房和公共租赁房),但不允许上市;富人由开发商满足房屋需求。

详述:

穷人由政府提供廉租房。廉租房没有所有权,所有权属于政府,但居住权受法律保护。事实上,即使是廉租房,也是有市场的。租金不能低于准成本(建筑+维修)。通过这样方式,政府成本可以收回,然后再建房。另一方面,从公平角度出发,租金不能高于居民收入的30%-40%。房租太高,穷人收入低,其他方面的收入便会受影响。因此享受廉租房的劳动者要对其收入水平有所了解。同时,还应测算享受廉租房人口的比例,我认为10%左右为宜。廉租房人口比例如果太高,政府财政负担也会变重。政府允许保障房5年后上市的原因仍然来自于财政压力,政府从市场借贷资金来修建廉租房,但市场借贷成本太高,政府就不得不允许5年后上市。为了避免政府负担过重,建议政府只管廉租房。管太多,政府承担不了;且后期的维修、退出等工作量也不小。为了完成这些工作,会进一步导致机构臃肿和寻租。

大多数中等人群的购买力从开发商分离出来,发展多种形式的建房模式(共有产权房和公共租赁房),但不允许上市。对于这部分建房,政府给予土地、税收优惠。这一部分住房,大力发展住房合作社,是重要的改革措施。以我国目前的政府实力,政府难以给合作社以直接的资金支持,但土地、税收方面可以给予优惠。合作社的另一好处是灵活度高,可以按需订供(社员收入水平高,可以建高档住房;社员收入水平低,可以建小住房),不会产生开发商的闲置浪费问题。政府从共有产权房和公共租赁房建设中退出。

年收入在数百万以上的富人在全国人口比例不会超过5%,在城市人口比例中可能10%。除此之外,中产阶级的高级白领,身价数千万也为数不少,他们也有条件购买高档商品房,且还有余力购买商品房投资保值。这部分人口可能约占20%。加在一起大约30%的人口是开发商的服务对象。

综上,10%穷人由政府负担,30%富人由开发商满足需求,60%百姓通过共有产权或公共租赁房提供(不允许上市)。

以上是对80年代末90年代初改革的回归。有人将其称为“双轨制”,对此我认为,双轨制不能全部满足需求,而应该是“三轨制”,需要加一条是“住房合作社”制度。

 

四、制度创新:住宅合作经济

 

主要观点:

发展住宅合作经济有充分的理论意义,也有长期的实践积累,且发展住宅合作经济不需要对现行法律作出修改。

我国著名马克思主义经济学家苏星早在1957年《论房租和住宅问题》就提出了相应建议。1987年他就提出了发展多种城市所有制结构的观点,肯定了住宅合作经济的意义。

住宅合作经济有长期的实践积累。上个世纪40、50年代,英国、丹麦的住宅合作社兴起后,波及至其他欧洲地区。我们国家,80、90年代住宅合作社曾经也有广泛发展。天津市蓟县、昆明市、北京大兴县等都兴建了10万平米以上的住宅合作社。而且,它有完善的管理方式,代表大会、理事会、监事会等。住宅合作社的管理和开发商类似,但房子建好后不对市场出售,只是出租给社员,没有任何利润。如果社员退出,按照折旧价向合作社出售,并再次租给新的社员。

 

五、问答环节

 

崔之元老师:上次我们请社科院杨团研究员来做讲座,她提到80年代末曾有过农民协会的相关改革,但后来又消失了,您提到的“80年代末出现住

宅合作社经济但后来也消失了”。这两个现象非常有助于我们理解“政策一致性”这个问题。非常感谢!另外我有一个问题,您曾提到于凌罡。由于没有相关法律的规定,于凌罡他们当时只能通过《公司法》来为住宅合作社寻找法律保障,但《公司法》规定股东不能超过200人。您怎么看这个问题?

黄小虎:我们现在的问题是,没有住宅合作社的法律地位。所以于凌罡就没有法律证明,他必须成立一个公司,否则自然人没法管。但这个公司本质上是自然人的合作。靠着于凌罡你们几个人的集资,与开发商斗,是必败无疑。而且他们的运营模式也有差别:合作建房的人取得房屋所有权,初期没有问题。但居住人条件好了之后,房子可以上市,这和开发商没有任何区别。

同学A:您如何看待小产权房?

黄小虎:小产权房是我们土地制度的问题,政府垄断土地,不允许农村建房,只能政府将土地出售给开发商,由后者来卖。但这个现象堵不住,这个法律规定导致了许多乱像。我个人认为,这个法律规定是不合理的。但我认为,可以加一个限制,不符合规划,就是不合法的;但符合规划,就不分小产权、大产权,便都是合法的。

同学B:合作社内部是如何治理的?

黄小虎:我简单举个例子。首先,合作社社员参加住房储蓄,储蓄到一定限度后,才有资格租房或买房。比如你想买一个三居室,而且很多人也想买,合作社就要设计一个三居室的建筑规划,并开始建设。在此过程中,合作社成员按步骤付款(比如打下地基,合作社成员付一部分款;完成框架建设,合作社成员再付一部分款)。因此事实上,合作社成员之间并不发生关系,其与开发商的开发过程类似。

同学C:如何看待单位集资建房?

黄小虎:我不赞同单位集资建房,这助长了不公平。住宅合作社是一个专业的法人地位,其同时要聘请熟悉住房标准、规程的专业人员作为工作人员。工作人员是要从合作社领工资,这由社员负担。当前单位集资建房还普遍存在,但我认为这与合作经济是两码事,不该提倡。


延伸阅读:

《对我国房地产业的再思考》

 

前几年,我曾发表过几篇文章,探讨房地产业存在问题及解决办法。这几年,政府加强了保障性住房供应的力度,这是一个重大的变化。但还有许多问题,没有从根本上解决。社会上围绕着房地产业仍然是议论纷纷,论者各执一端。现实与争论促使我再思考,主要思考以下问题:房地产业是支柱产业吗?房地产业问题的深层原因在哪里?房价与地价关系究竟如何?这里,把我的思考付诸笔端,敬请读者批评指正。

 

一、房地产业是支柱产业吗?

 

我在2005年的文章中认为,房地产业已经成为国民经济的支柱产业。但我最近的研究表明,这个判断恐怕不能成立。请看下表:

表1:全社会固定资产投资与全社会住宅投资结构

1998年房改后偏离80年代初的改革共识

通过表1可知,全社会固定资产投资中农村所占比重,1990年为27.5%,2000年为20.3%,2007年只有14.5%。相应的城市所占比重分别为72.5%、79.7和85.5%,其中城市房地产所占的比重,1990年为7.7%,2000年为15.1%,2007年达到18.4%。大约从2004年前后,每年的城市房地产投资,就超过了当年全国农村的全部固定资产投资。另外,全社会住宅投资中,1995年农村占30.8%,2007年只有15.1%,相应的1995年城市占69.2%(其中房地产业占37%),2007年城市占84.9%(其中房地产业占72%)。

很显然,这是一个城乡严重失衡的结构。在这样一个结构中,房地产业的光辉只能惠及城市,而不能普照广大的农村。不仅不能普照农村,目前的房地产业还是城市与农村争夺资源的重要渠道,因而也是导致城乡经济失衡的一个原因。这样一个产业,能够称为支柱产业吗?

即使在城市,现在的房地产业也并未带来社会的和谐。有研究称“全国已出让土地但未销售的存量住宅约26.9亿平方米,相当于全国人均两平方米,城镇居民人均四、五平方米。”[1]但是,不仅城市的中低收入阶层买不起房,就是许多收入较高的“白领”,也沦为“房奴”。那么多的房子都到哪里去了?据零点公司2006年调查,太原商品房的购买者中80%是非本市居民,北京、大连是60%,郑州是55%。[2]这些“非本市居民”,不可能是农民工,也不可能是其他低收入者,只能是形形色色的投资、投机者。该调查据此判断,我国的房地产业基本上是被投机资金所操纵了。2008年世界金融危机袭来,资金紧张导致房价下跌,投资者遭受损失。但进入2009年,投资客的春天又来了。例如,据北京市土地学会江桥同志提供的资料,今年年初时深圳楼市的投资客比例不到5%,而6月已经达到30%左右;上海、北京等地也是如此,4月以来,别墅、高档公寓等高档住宅的成交量大幅增长,其中,北京某些新开盘的项目,投资性置业占比超过三成,上海某小区三期目前的销售数据,投资性购房的比率占据到7成以上。又据近日媒体的报道,上海高档楼盘的投资客大举出手,已将“刚性需求者”(即自住性需求)挤出市场。[3]可以说,我国的房地产业已经成为投机冒险家们的乐园。进入这个乐园的“门槛”,可比进入股市的“门槛”高得多,因此它只能是极少数人的乐园。

一方面是广大的低收入人群买不起房子,大量造好的房子闲置,另一方面是少数人炒买炒卖数量可观的房子,实际上也是闲置。可见,目前我国的房地产业的利益指向,是不为广大老百姓服务,只为少数富人服务的。处在穷人与富人中间的所谓中产阶级,也是当今房地产业的受害者。本来,他们是引领社会消费的中坚力量,但在越来越高的房价的压迫下,被迫透支自己几十年乃至一生的收入,节衣缩食,很难发挥这样的作用了。我们今天所面对的,就是这样的房地产业,它能算是支柱产业吗?

在正常情况下,通过房地产开发商的服务,将建筑业、建材业、与房屋有关的制造业和规划设计、建筑设计、金融服务、物业管理等连接为产业链,为社会提供各种房屋,满足人民生产、生活的需要。在这个产业链中,尽管开发商处于高端,但它本质上不过是个市场中介组织。所以产业划分,把它归入第三产业的服务业。也就是说,所谓房地产业,其实并不属于实体经济。一个国家或一个社会,终究是靠实体经济支撑的。在不同的发展阶段,起支柱作用的实体产业有所不同,但第三产业中的某一具体行业则无论如何起不了支柱作用。说房地产业是支柱产业,在理论上也是不能成立的。

那么,当今中国的支柱产业是什么?我个人认为,其中之一是建筑业。请看下面的表格:

表2:建筑业与房地产业

 1998年房改后偏离80年代初的改革共识

 

表3:全社会固定资产投资中的建安工程投资和房地产投资

 1998年房改后偏离80年代初的改革共识

建筑业所涵盖的范围,比房地产业要宽,不仅从事房屋建设,而且从事诸如桥梁、涵洞、管线、道路、水坝、专用厂房等各类基础设施的建设;不仅在城市建设,而且足迹遍及穷乡僻壤。从表3可以看出,固定资产投资中的建筑安装工程投资额,比房地产投资额高得多。近些年来,房地产业投资增长很快,但其投资额也只是建安工程投资额的30%左右。从表2则可看出,即使是房屋建筑,不管是施工面积还是竣工面积,建筑业也都比房地产业高许多。例如2005年和2007年,房地产业的房屋竣工面积只是建筑业房屋竣工面积的不到30%。

一个时期以来,人们常说房地产业带动了几十个产业的发展,其实,真正发挥这种带动作用的,主要是建筑业。建筑业在社会生产、生活中的基础地位和作用,是无可取代的。而房地产开发商则可被多种主体取代,如政府、住房合作社、集体、个人等等。

总而言之,国民经济的支柱产业,是建筑业而不是房地产业。但由于房地产业所连接的产业链中,建筑业处于基础性的、突出的位置,导致我们把房地产业误认为支柱产业。这个思想认识上的误区,妨碍我们正确对待和解决房地产业存在的问题。因此,有必要本着解放思想、实事求是的精神,重新反思。

 

二、我国房地产业问题的原因及解决办法

 

单从经济现象看,我国房地产业最主要的问题可概括为两个,一是房价严重脱离广大居民的收入水平和支付能力,实在是太高了,不利于人民安居乐业,不利于扩大消费,不利于城市化健康发展。二是高房价之下的高利润,吸引着越来越多的社会资金和资源进入房地产业,导致积累与消费失衡,产业结构失衡,地区经济失衡,并且造成巨大浪费。如果说第一个问题属于微观表现,那么第二个问题则是宏观后果。

导致上述问题的主要原因是什么?我曾写文章认为,主要原因是政府的体制不完善,政策有缺陷,并从财政体制、银行信贷、土地制度、税收管理、行业管理等方面,作了一些分析。[4]我现在仍然坚持当时的看法,但对具体原因的分析和解决办法,又有了一些新的认识。下面,着重谈谈这些新的认识。

1 、住房供应要多元竞争,防止垄断。

上世纪80年代末至90年代初,理论研究和政策研究界探讨城市住房制度改革,最终形成的思路是,对存量住房实行“租售并举,提租促售,以售带租,小步快走”方针;对增量住房的建造与供应,则是政府建房、合作建房、私人建房和开发商建房并举。但后来实际执行,却没有按这个思路走。原有住房是只售不租,一步到位;新增住房的供应,一度只剩了开发商。改变思路,与当时急于甩财政包袱有很大关系。但这样做,却不符合社会主义市场经济的规律。

本来,租和卖都是商品交换的形式,采用什么形式,应由消费者根据自己的情况决定。西方发达国家的住房自有率,少的百分之四、五十,多的百分之六、七十(也有个别国家达百分之八、九十),仍有很多人依靠租房解决居住问题。我们只售不租,使解决住房问题的途径过于单一,房屋租赁市场长期不能发育,误导了人们的住房观念,最终财政也还是要大量补贴。

本来,市场经济中住房供应应该是多元竞争的,但一段时期内政府不投资了,对合作建房、私人建房也没有任何鼓励和引导措施,客观上是打压,结果导致开发商一家独大,处于绝对垄断地位。原来的无房户和新增人口,解决住房问题只能去找开发商。但他们面对的是一个典型的卖方市场,正可谓“宰你没商量”。随着投资、投机日盛,房价节节攀升,形成了房子虽然大大的有,但大批穷人只能望房兴叹的现象,以及消费者补贴投资投机者,收入低的人补贴收入高的人等现象。

后来我们意识到,解决穷人的住房问题是政府的责任,逐渐建立并加强了廉租房等保障性住房的投入机制。从改革思路来看,实际是向90年代初的思路回归。回顾这段历史,是为了说明如下道理:房价高的根子是垄断,而开发商的垄断地位并不是开发商自己造成的,是政府的政策造成的。

保障性住房投入供应机制的建立,使穷人解决住房问题有了希望,应进一步加大这方面的改革力度。但白领和其他中产阶级仍在作“冤大头”,怎样解决他们的问题?在国外,住宅合作社作为非盈利组织,已有200多年的历史,有很成熟的组织制度和管理模式,是解决人民住房问题的重要途径。[5]我认为,我国也应大力发展合作建房,为此,有必要在土地、融资、税收等方面给予政策支持。此外,在小城镇甚至小城市,也应允许私人建房。这些都是90年代初形成的改革思路。这一思路的基本精神之一是多元竞争,防止垄断。按照这个精神,还可进一步考虑在条件成熟时,允许集体建设用地进入住宅市场。前提是用途管制、符合规划。适宜进入住宅市场的集体建设用地,多处于城乡结合部,因区位条件限制,一般适合建廉租住房(包括外来务工人员住房)、普通商品房等。

按照上述改革思路,我国的住宅市场将分为几个层次:政府投入的保障性住房,主要解决低收入人群的问题;合作建房,主要解决中产阶级的问题;私人建房和集体建设用地建的住房,可作两者的补充;以上住房只能用于居住消费,不允许用于投资、投机。至于开发商,则主要建富人居住的住宅和商业地产等,并允许投资和投机。这些高档物业即使因投资、投机而产生严重泡沫,也不会对中低收入人群造成大的危害。当然,开发商也可参与建普通商品房。由于存在其他竞争主体,所建房屋又不许投资、投机性购买,普通商品房的房价就不会失控,开发商也就只能从中获得正常利润。

2、积极引导住房需求。

安居才能乐业,住房问题关系广大人民的根本利益。解决好这个问题,不仅在房屋的供应上要实现多元化竞争,防止开发商垄断,还要运用财政、金融、税收等各种手段,积极引导人们对住房的需求。

住房需求,有自住性需求,有投资、投机性需求。发展市场经济,投资、投机是题中应有之义,房子作为资产,可以成为资本投资的对象。但过度了,就会产生泡沫经济,造成资源浪费和金融风险。即使住房供应上把中低收入人群与富人切割开了,高档物业价格飙升,也会对中低档住房产生一定影响。因此,对于房市里的投资、投机,虽不能简单地禁止,但也不能放任自流,而是必须加以节制。例如,投资、投机者完全使用自有资金的很少,大部分要依靠银行信贷,银行对投资性购房贷款,应慎重提供并适时适当调高利率。又例如,财产税或物业税有利于抑制投资、投机,如果因条件不成熟不能全面推出,可否考虑针对两套以上购房行为,先出台临时性的住房特别保有税?再例如,投资、投机性购房是为卖而买,获利的实质是土地增值收益。本来我国已设立了土地增值税,目的就是抑制土地投机,但却执行不力。今后随着所得税的完善和财产税的开征,土地增值税可以取消,但现在还是应当加强征管的力度。

这里特别要指出的是,目前我国的住房供应,低端市场已基本切割出来了,但中端市场与高端市场尚未切割开。因此,仍垄断房市的开发商们与投资、投机客们相结合,势必不断推高房价,使中等收入人群的利益受到极大损害。这正是目前所发生的情况,抑制投资和投机,已成为当务之急。这一轮的房价上涨,银行信贷宽松和各种“救市”政策,起着至关重要的作用。这里的思想认识误区,就是本文第一部分所讲,把房地产业当成支柱产业,以为不救市,整个经济就要垮了。当然,现实的利益纠葛,也是救市的重要原因,本文后面还要探讨,这里暂不赘述。从去年的房市低迷到今年的房价飞涨,我们可以清楚地得出如下判断:房市投资、投机本不可怕,可怕的是政府的政策失误,会把投资、投机推向疯狂。投资、投机者们所从事的是正常的市场活动,只要资金来源合法,不偷税、漏税,不搞权钱交易,就不应对市场的后果负责。该负责的,是我们的有关各级政府和各部门的政策。市场经济体制刚刚建立,政府对如何调控经济还在积累经验,政策出现偏差难以避免,但要及时纠正偏差,避免重复性的失误。

对于自住性的需求,也应积极引导,所谓引导,更多的是扶持。中等收入人群在住房问题上,面临多种选择,可以借贷购买高档住宅,可以投资、投机,但真正适合他们的,则是购买中档住宅从而有能力扩大其它方面的消费。引导他们选择后者,需要有政策的倾斜。例如,“按照国际上通行的住宅合作社章程,建房资金一般由住户认股1/3,国家资助1/3,银行长期低息贷款1/3。住房建成后产权归合作社集体所有,社员有优先分配权、继承权和使用权,但没有所有权,不能出租和出卖,住房的维修保养由合作社管理委员会负责。”[6]合作建房目的是自住,没有开发商利润,价格便宜,又有财政和银行的支持减轻个人负担,加之盖的房子质量好、配套齐全,自然能够吸引人积极参加。类似这样的办法,我们完全可以参考借鉴。住宅合作社还有一个好处,消费者在设计阶段就可介入,根据自己的支付能力和喜好,提出购买多大面积、什么样式房子的愿望。这样,合作社可根据社员的需要,设计和建造不同类型的房子,可谓需求引导供应。实际上,住宅合作社不仅适合中产阶级的需要,也适合收入水平相对低一些的人群解决住房问题。其实,我国上世纪80年代就已有了住宅合作社,90年代初有关方面还曾出台了《城镇住宅合作社管理暂行办法》,住宅合作事业一度呈现了好的发展势头,90年代末,全国已有5000多家住宅合作社。[7]如果能够进一步扶持、引导、规范,本可有广阔的发展前景。但房改全面推开以后,开发商成了扶持的重点,住宅合作事业因此停滞萎缩了。这是一段令人痛之、惜之的历史。

引导住房需求,银行发挥着重要作用。但现在我们的银行的房贷政策,对投资、投机约束不够,对自住性需求扶持力度更显不足。美国是最发达的市场经济国家,但他们并没有简单地把普通百姓的住房问题,完全推给市场。他们的“房的美”和“房利美”,依托政府的财政支持,以优惠的利率向特定人群提供住房信贷,为解决百姓的住房问题,发挥了重要作用。我们也应考虑建立类似的政策性金融机构。上世纪70年代,瑞典建立了“国家联合储蓄银行和住房联盟”(HSB),至80年代中期,联合了3000多个住房合作社,掌握着30万套住宅。合作社社员在那里存款,符合条件即可分配住宅。80年代中后期,HSB新建的公寓占全国新建公寓的25%。[8]这个经验,也很值得我们借鉴。

3、加强与完善管理。

从整体上看目前我国的房地产业,是一个混乱的和不透明的行业。导致混乱和不透明的根本原因,是政策失误使垄断与投机形成联姻,是对需求的引导不力,同时也与某些管理措施不当有关。

例如,开发商良莠不齐,有的开发商其实根本不具备开发实力,却能在这个行当里掙大钱,一个重要原因是预售制度,使开发商能够用买房人的钱盖房,所谓“空手套白狼”。卖“楼花”,世界多数国家和地区都严格禁止。个别国家允许,也严格规定按工程进度和质量分期付款,购房人对每一期工程都要监督、查验。我国在发展房地产业初期,为了扶持、鼓励开发商,允许预售,可能是必要的,但却不应成为长期的政策。事实证明,现行预售制度不能保障消费者权益。许多混乱,如购买面积与实际面积不符、偷工减料、实际格局与图纸不符、质量低劣甚至卷款潜逃等,都与预售制度有直接关系,给消费者带来无穷的伤害与烦恼。即使是奉公守法的开发商,预售制度也容易诱导他们盲目扩张。这样的制度,实在是没有理由继续实行下去了。停止预售,部分开发商可能资金断裂,拖累银行,可考虑采取过渡措施,如改一次性付全款为按工程进度和质量分期付款。最终,还是应当按国际惯例,取消预售制度为好。

例如,开发商“捂地”时间加上施工期,一二年也好,三五年也罢,甚至更长时间,按道理这期间的地租应由开发商承担,但实际上没有哪家负担,地价统统摊入房价,由购房者负担。这样明显不合理的事情,该由谁来管,似乎并不明确。我以为,物价部门、建设部门都有责任管起来。

例如,开发商的成本、利润等财务信息极不透明。据有关研究,我国城镇居民总资产净值中,房产净值所占的比重,1995年为43.7%,2002年上升为64.4%,之后继续上升。[9]可见,老百姓一生的大部分心血都投到房子里了。企业到股市融资,要求其必须向社会公开财务信息,以保证股民权益。房子与股票相比,更是百姓的身家性命,为什么房子的信息就不能公开呢?实在是岂有此理!老百姓并不想知道企业的商业秘密,他们只是需要了解成本、利润等基本信息,所谓花钱买个明白。财务信息不明,税收也不可能有科学依据,政府有关人员与开发商的关系也就说不清、道不明。诚然,开发商的财务比较复杂,房地产业发展的历史短,一下子难以建立起完备的财务信息制度。但这件事应抓紧做,不能无限期拖下去。

以上,从防止垄断,引导需求和加强管理几个方面,探讨了房地产业存在问题的主要原因,以及解决办法。概括起来,我认为房地产业的问题,主要是政策失当和管理不到位造成的,都属于政府的责任。对于普通老百姓来说,汽车、家电可以不买,奢侈名牌更是遥不可及想都不想,但住房与粮食一样,是生活必需品,须臾不可离开。住房问题事涉广大人民的根本利益,各级政府、各有关部门都应切实承担起人民所赋予的责任。

 

三、房价与地价

 

1、房价与地价的关系。

长期以来,房价与地价的关系,成了一个极为敏感的话题。争论各方有一个共识,即都认为房价太高了。分歧在于,是房价拉高了地价,还是地价推高了房价?

其实,房价与地价的关系,在理论上早已得到解决。马克思和恩格斯著作中的有关论述,已包含了住宅价格由(1)地价;(2)建筑资本及利润、利息;(3)修缮费用等构成的思想。[10]我国已故著名马克思主义经济学家苏星同志,上世纪50年代就开始研究城市住宅问题。他1957年发表文章深入分析了住宅的商品属性,并明确提出了住宅价格由上述三方面构成的观点。[11]马克思和恩格斯所处的时代,房屋由建筑商建造并出售,维修一般也由建筑商负责;我国计划经济时期,房屋归国家所有,维修也由国家负责。因此,把维修费用纳入房价,是符合当时实际的。但现在我国的情况已有不同,开发商们是不负责房屋维修的,所以所谓商品房的价格中不应再包含维修基金了。从理论上来说,现在我国城市的房价主要由土地价格和建筑安装投资及利润两部分构成,如果是由开发商组织建设的,则还应加一个第三部分,即开发商的管理服务费用(这部分费用不应该很大,甚至本可忽略不计,但实际并非如此)。

下面分别考察一下房价的两个主要组成部分。

建筑投资及利润即通常所说的建安成本,这是一个相对恒定的成本,在全国任何城市,只要是建同样标准的房子,造价差别不会很大;在一定时期,建材价格和工人工资也相对稳定,投资不至于差得太离谱。从长期趋势看,建筑产品与其它商品一样,随着技术进步和劳动生产率的提高,其价格更有可能相对下降。

而土地价格的情况则不同。地价是地租的资本化,而地租本质是因土地条件引至的超额利润。这个超额利润即理论地租(经济学又称之为土地的价格),会随着经济的发展而不断提高,因此地租和地价有长期上升趋势,特别是城市土地表现得更为明显。另一方面,短期间内土地的供求关系的变化,会引起实际生活中的地租地价,围绕着土地超额利润发生或高或低的波动。地租地价的变化情况,如下图所示。

 1998年房改后偏离80年代初的改革共识

图中第15年土地供应紧张,实际地租高于理论地租,第25年土地供过于求,实际地租低于理论地租,但由于理论地租上升了约一倍,土地供过于求的第25年的实际地租仍高于供不应求的第l5年。这种地租的长期上升趋势,使人容易忽视供求关系的变化也会影响短期内地租绝对水平的下降。例如图中第16年与第l5年相比,以及第25年与第21年相比,理论地租都上升了,但实际地租却下降了。

从以上分析不难看出,影响房价变化的主要因素是地租地价。这又表现在两个方面,一方面,城市地租地价的长期增长趋势,使房价总体会逐步上涨。恩格斯在研究早期英国城市住宅问题时,就已明确指出,在经济迅速发展的城市如当时的伦敦,房主的投资五倍十倍地得到补偿,全是由于地租的上涨。[12]

另一方面,供求关系影响地价短期内的起伏,也会导致房价的涨跌。上文已经分析,住房需求有自住性需求,也有投机性需求。供应也是如此,有满足实际需求的供应,如政府的保障性住房和合作社建的住房,都属于满足实际需求的供应。同时,也有投机性的供应。马克思当年研究资本主义经济,曾经注意到由建筑商所描绘的建筑业的如下变化:早期的房屋都是定造的,但大约到19世纪中叶,定造房屋的就极少了。建筑商们购买大块地皮,建一二百栋房屋,供顾客选购。因此经营的企业,可以超出本人财产数十倍,同时也面临因市场波动而破产的风险。建筑商自己把这种建房方式称作“为投机而建房”。建筑本身的利润是极小的,投机的主要对象是地租,靠巧妙选择和利用建筑地点而取得。[13]马克思在这里所关注的“为投机而建房”的建筑商,就是世界上最早的房地产开发商,他们当时还是集建筑商、开发商、维修商于一体的。而当代我国的开发商,已是既不负责建筑,又不负责维修了,他们的主要职能就是“为投机而建房”。投机性的供应与投机性的需求结合在一起,可以产生巨大的能量,使房价剧烈波动,忽而升高吸引公众的资金进入,成就了一个又一个富翁;又忽而跌落,令后进来的投资者血本无归,也使普通买房人成为“负翁”。这就是在当今中国正在发生的事情。

无论是开发商,还是投机购房者,他们真正的投机对象是地租,房子不过是个载体而已。因此,说房价被炒高了,其实就是地价被炒高了;说房价跌了,其实也是地价跌了。现在社会上许多围绕房价地价关系开展争论的论者,把本来的一回事说成两会事,在理论上是毫无意义的。理论上虽不通,却有现实的依据:房地分管的行政体制,使争论双方承载了太多的部门责任。作为理论工作者,对此应有充分的理解,同时也必须指出,由于理论上没搞清楚,争论双方不可能形成统一认识。热闹之中,反而可能妨碍大家发现事物的本质和问题的要害。

房价或者说地价非正常波动的本质原因是投机,但在市场经济中,所有为市场提供商品的生产经营活动,都带有一定的投机性。投机能否构成对消费者的伤害,关键在于是否形成垄断。本文第二部分已经指出,当前我国房地产业问题的要害,就是开发商垄断了住房市场的供应,使消费者别无选择。根本性的解决办法,就是通过深化住房制度改革来打破垄断。

保障性住房体系的建立,使穷人的住房供应不再依赖开发商了。下一步,如能发展合作建房等供应体系,中低收入人群的住房也将不再依赖开发商。那时,投机就只是富人之间的游戏,哪怕是洪水滔天,也与普通百姓不相干了。当然,保障性住房和合作建房,也存在供需矛盾,价格也会有波动,但没有投机作祟,就不会出现令人望而生畏的天价房。那时,政府对开发商实行土地“招、拍、挂”,是好还是不好,也就无需讨论了,投机者睹的就是地租,出价越高,政府的财政收入就越多,这正是土地公有制的优越所在。

国家作为国有土地的所有者,并不是在任何情况下都追求土地收益最大化。例如,对廉租房和经济适用房,土地是无偿划拨的;限价房,本质上限的也是地价。将来发展合作建房,土地供应也应实行划拨或低价。这些,也都体现了土地公有制的优越性。对于如何灵活地运用地租地价这个经济杠杆,来调控经济社会的发展,我们还要在实践中不断积累经验。

不可否认,我国土地使用制度和土地管理,也存在一些问题,需要研究探讨和进一步完善。例如,在目前开发商仍然垄断着大部分住房供应的情况下,土地“招、拍、挂”成了投机的重要途径。诚然,政府的土地收益最终用于建设和公益事业,但毕竟地价太高是对普通百姓的伤害。因此,当投机导致地价飚升、泡沫性需求旺盛时,政府推出土地要慎之又慎,不宜片面追求土地收益。对于“招、拍、挂”的方式,也可以改进,不要简单地谁出价高就向谁供地。此外,要多增加对保障性住房和限价房的土地供应。不过,只要开发商垄断局面不改变,这些措施只能是治标之策,不可能根本遏制投机的危害。

又例如,我国城市固定资产投资中,房地产业已占百分之二十以上(见表1),城市的发展过于依赖房地产业。以至于房价一跌,一些地方政府就去“救市”,引发百姓不满。有一种说法,“开发商绑架了政府”,虽不准确全面,却也在一定程度上反映了扭曲的利益关系。现在我国各地方的城市建设投资,土地财政(包括土地出让收益和与土地有关的税费收入)以及土地金融占了相当大的比重,这是一种透支未来的发展模式,是不可持续的。这种模式形成的原因很多,有指导思想、发展战略的问题,有政府职能的问题,有干部制度的问题,有财政、金融体制的问题,也有土地制度和土地管理的问题。就土地方面的问题来看,最主要的就是不允许集体建设用地进入市场和低价征地高价卖地。具体到房地产业,不允许集体建设用地进入市场,强化了开发商的垄断地位;低价征地则为投机炒作提供了获利空间。此外,对土地收益的使用缺乏规范,也助长了地方政府的短期行为。党的十七届三中全会已经明确了改革方向,需要我们加紧落实,稳步推进。

以上关于房价与地价关系的分析,可简要概括如下:地租地价是房价的重要组成部分;地租地价有长期上升趋势,使房价也会逐渐看涨;但房价的短期变化,是由供求关系引起的;投机性的供求,会使房价剧烈波动;投机的真正对象,是地租地价;投机活动之所以能伤害普通消费者的要害原因,是住房供应的垄断,因此解决百姓住房问题的关键,在于必须打破垄断;打破垄断,建设部门要进一步改革住房制度,土地管理也要深化改革。此外,如本文第二部分所述,财政、税收、金融等也都有相应的责任。

2、房价能降下来吗?

我国的高房价,是投机性供求双方共同炒作的结果。投资投机性资金来源很广,有实体经济转移来的,有资本市场筹来的,有向境内外银行或私人借来的,还有各种境外的资本、热钱,等等。只要流动性充裕,炒房游戏就可以玩下去,房价就居高不下,开发商就大发利市,赚钱到手的投资投机购房者也皆大欢喜。至于平头百姓甚至于政府公务人员,只能在一旁咧开嘴巴看看热闹而已。但是一旦流动性收紧,资金链断裂,就可能出现美国房市正在发生,日本房市曾经发生的问题。这种情况是一定会发生的,但什么时候发生,发生到什么程度,很难看得清楚。

我认为,在目前的利益格局下,即使资金收紧房价下跌,也不大可能跌到普通百姓的心理价位上。因为,存在着抗衡下跌的力量。

首先,房价下跌关系开发商的根本利益,会拼命抵抗。房地产业多年的暴利,使开发商积聚了雄厚的实力。我在2007年的文章中引用有关资料,分析全国开发商一年的利润,就能把空置多年的房子所占压的资金收回来,因而他们有底气,能撑很长时间。[14]这一点,已在2008年得到验证。2007年及2008年上半年,宏观政策紧缩,下半年金融危机袭来,房市遇冷,消费者盼望中国的房价也能象美国那样跌到底。但中国开发商的雄厚实力支撑着价格联盟,他们用种种办法“捂盘”、“托市”,成功地守住了房价生命线。总体看,房价略有下降但幅度很小。进入2009年,开发商终于迎来又一个春天,房价又一路高歌猛进,消费者的希望彻底破灭。

其次,政府也不愿看到房价大跌。政府的角色复杂而矛盾,一方面担负着解决百姓住房问题的责任,另一方面政府的财政又过分依赖土地和房地产业,房价跌了,政府的收入就会减少。在两难的选择面前,现实的利益还是会使政府出手“救市”。由于房地产业被开发商所垄断,“救市”也就等于救开发商。而开发商的垄断,是我们的政策造成的,所以这种尴尬局面其实是对政策失误的“惩罚”。

再次,银行的角色与政府相似,也不希望房价大跌。有房地产业内人士认为,“最为保守的估计,目前银行资金至少占房地产公司资产总额的70%。”[15]有学者研究,房地产开发资金的80%直接间接来自银行,购房资金的75%也来自银行。[16]房地产贷款2007年已占银行新增贷款的近百分之三十。[17]银行是既怕房价大涨产生泡沫,又怕房价跌了影响资金安全,最后还是会出手“救市”。

总之,我国目前房价下形成的利益格局决定,即使房市遇冷,房价也很难跌到底。有没有出路?还是有的。看房价,不能只看绝对价格,还要看相对价格。所谓相对价格,就是国际上通行的房价收入比,这是判断房价高低的主要依据。有研究认为,我国广大中低收入人群的房价收入比,在8倍至24倍之间,远远高于3倍至6倍的国际标准。[18]这样大的差距,显然不符合社会主义原则。解决这个问题,可以从大幅度降低房价入手,也可以从提高人民收入入手。稳妥的办法是在适当降低和严格控制房价的同时,努力增加人民的收入。近几年来在党中央领导下,我们努力调整国民收入分配格局,取得明显成效,但广大群众的收入还是偏低,还要加大这方面的改革力度。必须指出的是,如果不打破开发商的垄断,收入水平上去了,房价也会水涨船高,还是解决不了老百姓的住房问题。

房价适当降低的空间也是有的,例如,适当降低和取消某些不合理的税费。2008年两会期间,有政协提案指出,税负成本占房价的15%,加上土地出让收益及多达50种的各种名目的行政性收费,可占房价的50%甚至更高。[19]其中有些税费项目是明显不合理的。我国商品房价格从一开始就包含市政配套费和小区公建配套费。上世纪90年代北京的房价中,这两费曾占百分之三、四十,随着房价逐渐升高,比重下降了。据国土资源部2006年对17个城市的调查,房价中市政配套费的比重,最低的城市为1.6%,最高的为18.2%,多数为5~10%。[20]据北京市7个2009年申报项目的预算材料,有6个已不含市政配套费,小区配套费占销售收入的比重,低的为1.7%,高的为4.1%,多在3%左右;有一个项目仍然包括市政配套费,两费相加占销售收入的16.7%。[21]这两项费用,基本属于不合理收费。市政建设如道路、燃气、电力等是政府的责任,而且费用有相应的回收渠道,不应摊入房价。小区配套如学校、幼儿园,也是政府的责任,投资不管能否收回,都不应计入住宅价格。上世纪90年代,商品房多为单位购买然后分配给职工,房价中包含这两项费用,属于财政资金的再分配,还能说得过去。但房改后,房子由私人购买,仍然这样做就不合适了。

有人认为,即使政府减了税费,开发商也不会降价销售。这种可能性确实存在,为此,有必要适当限制开发商利润。上述北京市7个申报项目的预算,有3个项目的成本利润率为20~30%,2个为30~40%,2个为70%以上。预算利润已经比较可观了,实际销售更可能超过。在开发商垄断局面没有打破之前,适当限制一下利润是必要的,不会伤筋动骨。至于将来,如能多数人住政府提供的房子或合作建的房子,少数人住开发商的豪宅,就没有必要限制了。

说到开发商利润,从理论上看,根本就是一个不合理的范畴。开发商提供的是中介服务,他的收入应该是劳务费,而不是什么利润。如果用的是自有资金,可以加上利息。如果用的是买房人的钱,还应该向买房人付利息才对。在垄断之下,真实的利益关系完全被颠倒了。

最后说明一点:本文对开发商垄断作了言辞激烈的批评,但我并不认为开发商应对所有的一切负责。如果我是开发商,在政府给定的环境和条件下,为了“利润”最大化,我也会努力去作开发商们所作的一切事情。

注释:

[1]周雪松:“万亿元存货楼市疯狂之痛”,《中国经济时报》2009年4月9日。

[2]姜德培:“警惕游资涌入催生泡沫经济”,《中国经济时报》2006年6月27日。

[3]《第一财经日报》2009年7月8日,A9版。

[4]参见黄小虎:“房地产业的问题、原因与未来趋势”,《中国地产市场》2006年第6期。

[5]参见苏星:《我国城市住宅问题》,中国社会科学出版社1987年版,第113-116页。

[6]同上书,第113页。

[7]参见苏星:“合作住宅事业前景广阔”,《合作住宅》1998年第1期。

[8]苏星:《我国城市住宅问题》,中国社会科学出版社1987年版,第114页。

[9]罗楚亮李实赵人伟:“我国居民财产积累与分布的基本特征”,《中国经济时报》2009年7月13日。

[10]参见马克思:《资本论》第三卷,人民出版社1975年6月版第872页;恩格斯:“论住宅问题”,《马克思恩格斯选集》第二卷,人民出版社1972年版第488页。

[11]苏星:“论房租和住宅问题”,《学习》1957年第24期。

[12]恩格斯:《论住宅问题》,《马克思恩格斯选集》第二卷,人民出版社1972年版第532页。

[13]参见马克思:《资本论》第二卷,人民出版社1975年版,第260、261页。

[14]黄小虎:“外资、熱钱、房地产”,载《土地与社会主义市场经济》,中国财政经济出版社2008年版,第295页。

[15]谢登科张建平:“银行信贷资金哄抬房价中国房地产业虚假繁荣”,《中国证券报》2006年11月22日。

[16]参见黄小虎:“关于城市化可持续发展问题”,《中国经济时报》2005年8月22日。

[17]陈杰:“2007年的中国房地产金融”,《中国房地信息》2008年第1-2期。

[18]周天勇:“高房价会成为一个严重的经济和社会问题”,《中国经济时报》2009年7月8日。

[19]《经济观察报》2008年3月17日,第44版。

[20]中国土地勘测规划院地价所赵松同志提供。

[21]北京市土地学会杨燕敏同志提供。

【作者,黄小虎,2009年7月24日完稿】

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