颜色革命、网络攻击、金融制裁,美国的最佳武器 --《强制的力量——不战而屈人之兵》(全译本)

不断上升的战争成本、风险,以及公众对战争的疑惧,更加彰显了美国强制力量的重要性。同时,贸易、投资、金融、信息和能源的全球化给予了美国有力的强制手段,特别是针对那些依赖于进入这些市场体系的敌对势力。

颜色革命、网络攻击、金融制裁,美国的最佳武器 --《强制的力量——不战而屈人之兵》(全译本)

察网导读:2016年3月3日,一份名为《强制的力量——不战而屈人之兵》的报告发布。这份调查报告由美国国防部四年防务评估报告办公室发起,并由兰德阿罗约中心战略、原则和资源计划组执行。兰德阿罗约中心是兰德公司的一部分,是由美国陆军发起的一个有联邦政府基金扶持的研发中心。该报告研究了如何在非军事手段的范围内利用美国的相对优势来应对潜在对手,认为这是超越于传统的硬实力和软实力之上的新的高效可行的国际竞争手段,并将其命名为“强制的力量”。按照该报告的构想,颜色革命、网络攻击、金融制裁等,将成为美国今后一个时期更加强化与倚重的对外攻击手段,以达到美国不战而屈人之兵、巩固强化其世界霸权的目的。实际上,美国的这些手段早就已经开始实施。稍微回顾一下,不论是李开复曾任职的谷歌中国窃密事件,还是美国前驻华大使在王府井煽动街头革命,香港的“占中”台湾“反服贸”,以及美国豢养保护的一大批公知水军长年累月的舆论渗透,都让我们看到,美国“强制力量”的黑手早就伸进中国了。在有感于美国维护霸权的手段创新之余,我们更应当提高警惕,擦亮眼睛,对美国这招意图不战而屈人之兵的强制力量亮剑!

由于兰德公司在美国智库领域的影响力,以及这个报告作为美国军方决策参考所可能发挥到的作用,我们有必要高度重视。为此,察网全文翻译了这个报告,供所有关注国家安全、捍卫国家统一的爱国网友阅读、研究。报告原载www.rand.org/t/rr1000,编译者伍骊驰。由于原文较长,此前察网曾连载发布。本文为该报告的中文全译本。

报告在开头就明确把中国预设为美国的三大潜在敌对势力之一。对中国运用强制力量及其效果的评估,是贯穿报告全文的一条线索。报告指出,美国减少军事力量的使用而提高非军事强制力量的重要性,根本原因是美国所处国际形势的变化:阿富汗战争和伊拉克战争都让美国没占多少便宜;传统的进攻性军事力量的运用范围在缩小,效果也变差;传统的软实力手段又失之见效缓慢。因此,美国要在介于软硬实力之间用战争以外的其他有效手段维护美国在国际社会中的强大地位,本质是让对手顺从美国的意愿行事。“简而言之,强制力量就是不使用暴力对抗而取得胜利”。这表明,美国的国际政治手段发生变化,并不代表其国际政治野心发生动摇。相反,美国正是要通过手段的与时俱进来继续捍卫其国际政治霸权及其利益。

报告盘点了美国现有的强制力量的形式,主要有六种,即经济制裁、武器和技术禁运、切断能源供给、海上拦截、支持敌方反对派、攻击性网络行动。与其敌对国家相比,美国有能力也更善于使用强制力量。从正反方面各列举了一个案例——美国运用强制力量的成功案例是影响伊朗国内政治力量对比,促使权力从强硬派的内贾德过渡到了温和派的鲁哈尼;失败案例则是在俄罗斯吞并克里米亚后,未能强力实行制裁手段,从而未能使普京屈服。这表明,伊朗和俄罗斯与中国一道,在报告中被作为最主要的假想敌,并不是完全凭空设想,而是以美国对外运用强制力量的实际经验为基础的。

报告对金融制裁寄予厚望,认为金融制裁可以媲美精密制导武器。俄罗斯的案例表明,美国联合少数伙伴就可以实施有效的金融制裁。再加上其强大的融资和资金追踪能力,美国还可以和一些重要银行(包括国内和国外的)一起实施金融制裁。通过与武器和技术禁运、切断能源供给、海上拦截的配合,美国经济制裁的威力,不可小觑。在美国可能用来对付中国的新式制导武器面前,提高警惕,打造自主高效的反导系统,乃是当务之急。

报告对美国支持敌对国家内部反对派的成果表示满意,强调支持非暴力反对派所能发挥的作用往往比暴力反对派还要好。在信息透明度不断提升、媒体不断国际化的环境下,美国影响海外政权的机会越来越多,能力越来越强。美国扶植敌对国内部反对派主要有三个层次的目的:鼓励改革;替代政权;强制改变其外交策略。在美国自身直接军事介入越来越困难的前提下,通过向敌对国内部反对势力提供支持,更有利于实现战略强制目标。在报告中,中国和俄罗斯都被认定为敌对国家。兰德公司一方面明确指出:“美国机构和非政府组织在众多国家支持民主组织(简单说三个,埃及,中国,伊拉克)”、“美国会想尽办法支持敌对势力的反对派”、“最有效的强制性杠杆效用便是对侵犯美国利益的政权实施政治威胁,甚至威胁其政权存亡”、“鉴于民主反对行动多发且打击力度大,加之社交网络及新型政治组织的兴起,支持民主反对行动卓有成效”,另一方面也“辩证”地认为“美国政府对于煽动中国国内政治反对派应非常小心(be very careful),避免触及分裂主义反对派”。毫无疑问,除了秘密活动外,美国已经公开半公开地支持和煽动俄罗斯、伊朗等国境内的民主反对派,但是由于中国仍然是一个社会主义国家,以及中国经济及社会的相对稳定,美国对中国境内的新自由主义和资产阶级自由化学者、官员的支持,仍然主要是秘密进行的,这对美国来说仍然是最高机密,因为一旦公开会造成非常严重的后果,造成这股势力在中国的式微。的确,如兰德公司所承认的,“支持敌对国家反对派是(美国)情报组织的传统工具”,但是在中国,“反对行动如果与中情局或军情六处合作将名誉扫地”这种情况则更加明显。虽然美国对中国境内的民主反对派支持力度不逊于俄罗斯,但是美国对他们的秘密保护级别是最高的,所以兰德报告会强调“美国政府对于煽动中国国内政治反对派应非常小心(be very careful)”,然而,“若中国经济进入长期停滞或衰退”,美国就会改变战略,美国将公开资助中国境内新自由主义和资产阶级自由化学者、官员。

报告指出,网络行动使美国有能力削弱敌国内影响自己利益的军事力量、情报系统、关键的政府及民间信息网络。以美国曾经实施的震网病毒(Tuxnet)破坏伊朗核工厂铀浓缩离心机为例,至少暂时拖慢伊朗的核项目,这无疑比军事打击显得更加机智。最让美国忧心的三个国家中,中国是最容易受网络行动攻击的。但美国却不敢进行全面的网络战争,一是顾忌对手的网络报复手段,二是害怕由网络战引发常规战争。美国可能不会完全放弃使用网络武器,但他们会发现其风险越来越高。这个高风险的来源,正是中国等国家网络安全意识的提高和网络安全防卫手段的提升。

通过前文的分析,研究者得出结论,认为在六种主要的强制力量手段中,金融制裁、支持非暴力政治反对派以及网络战,是性价比较好的三种。因此,这也成为美国未来对敌对国家运用强制力量时所倚重的三大重磅武器。值得一提的是,美国对中国似乎有所忌惮,在文中提到“实施强制力量难度最高风险最大的目标国家是中国,而中国恰巧是美国在反介入和区域阻断领域最大的敌人,并且企图在某些重要地区削弱美国的硬实力”。假如这不完全是烟幕弹的话,那么至少在一定程度上是对中国此前在南海等地区维护国家安全工作的一种反映。但这是否也意味着美国的对华强制手段还会有进一步的升级空间?对美国对华强制手段的侦查、研究、抵御、斗争工作,永远在路上!】

 

前言

 

在未来几年里,国际社会可能会出现各式各样的安全威胁,对美国而言,用军事力量应对已变得越来越困难、昂贵且危险。虽然某些情况下,除了军事对抗别无选择,而美国的决策者依然需要非军事手段的其他策略,包括灵活的外交手段、有效的经济援助以及传播美国民主理念和理想等。这些想法固然很好,但无法依赖它们来震慑——更别说打击——那些意志坚决的侵略者。鉴于硬实力和软实力都有其局限性,因此我们试图研究出两种力量之间的区域:非军事手段的强制力,威慑力及打击力,并对威胁美国和平、安全利益的势力予以惩罚。这一调查是美国四年防务评估报告中“硬安全”报告的一部分。这份报告为美国提供了保卫国家安全利益的其他办法,这些办法配合硬安全将使其更加行之有效。

除了对强制力进行定义和分类,这份报告测试了如何在非军事手段的范围内利用美国的相对优势来应对潜在对手。我们对这些有特别用处的强制手段进行评测,并给予实用性建议并付诸应用。这份报告考察了除硬实力外能实现美国目标和目的并保护美国国家利益的所有其他手段。

这份调查由美国国防部四年防务评估报告办公室发起,并由兰德阿罗约中心战略、原则和资源计划组执行。兰德阿罗约中心是兰德公司的一部分,是由美国陆军发起的一个有联邦政府基金扶持的研发中心。

 

摘要

 

不断上升的战争成本、风险,以及公众对战争的疑惧,更加彰显了美国强制力量的重要性。同时,贸易、投资、金融、信息和能源的全球化给予了美国有力的强制手段,特别是针对那些依赖于进入这些市场体系的敌对势力。

在美国所有的强制力量策略中,最为热衷的是金融制裁、支持敌对政权的非暴力政治对抗,以及攻击性网络行动。切断其(敌对势力)进入全球网络银行系统的准入权会对经济造成严重且具有辐射性的经济损失,这一策略还同时可以根据对方的应对办法而进行调整。参与金融制裁只需要几个拥有大银行的关键国家参与。支持亲民主的反对力量可以对其构成威胁并产生强大影响力。社交网络和全球媒体可以助力国内运动及其国外支持者。同时,近年来的发展告诉我们,制裁和动乱的风险很大,因此我们需审慎地使用强制力量。

攻击性网络行动也是一个高回报高风险的选择。只要巧妙地瞄准目标,便可以扰乱国家市场的运作打击市场信心,因此极具强制价值。然而,连带损伤的风险和成本相当大,如果目标国家本身就是一个网络大国,如中国和俄罗斯,那被报复风险也随之攀升。考虑到这些缺陷,美国应该去提高——而不是降低——网络战的门槛。

除了这些强制力手段,美国还可以发展相应能力,破坏俄罗斯和伊朗利用能源供给实施强制手段的能力。特别是当美国拥有地球上大部分的石油和液化天然气市场份额时,俄罗斯切断其天然气供给就不再构成威胁了。

对中国实施强制力量是最艰难且极具风险的,同时中国也对美国重要区域的军事手段带来了极大的挑战。目前看来,中国的政治策略有一定弹性,它在世界贸易和金融上扮演着重要角色,同时也具备自己的强制力量——如它的网络力量和手中的美国国债。对美国而言,俄罗斯、伊朗这些相对不如中国强大的国家,更容易成为强制力量对象。

美国应进一步提高对金融资产流动的监视力,并对那些坚持与受制裁国家进行业务往来的国家和银行进行孤立。美国国务院和情报界应该改进在敌对国家和暴力国家支持非暴力民主派的方法,并对这些方法的风险和收益进行合理评估。一般来说,美国政府应像准备军事力量一样,为强制力量的使用进行准备;包括选项分析,需求和能力评估,利用战争模拟来完善这些能力,并与盟国共同策划。如硬实力一样,强制力量的权力、责任和指挥链也需详细勾勒。

自从成为了全球唯一的超级大国,美国就一直利用自身的军事实力保障国家利益,施加国际影响力,甚至消灭敌人。从巴拿马到伊拉克,从塞尔维亚到阿富汗再到伊拉克。美国不断取得胜利,转而希望能够避免伤亡同时取得决定性的胜利。然而,9.11之后的两次战争让民众经历了巨大的痛苦,且结果令人失望。这使得多数美国人懊悔,他们对采取战争手段解决海外问题开始持怀疑态度。与此同时,敌对势力防御性军事能力的不断提升也开始弱化美国的攻击性力量效能。尽管美国的军事优势依然存在,但在这种情况下,经历了近期的事件,有必要重新审视美国的非军事力量和相应的治理手段。

在这份报告中,我们着力研究出其他方案,能够强制非友好国家,使其顺从美国意愿。在此提出两点主张:第一,军事力量外的其他手段在美国战略中越来越重要;第二,这些替代方案将越来越有前景。在提出这些主张时,我们预设了三个潜在的敌对势力:中国、俄罗斯和伊朗。即使这两个主张都行之有效,一般非暴力手段也无法彻底替代军事力量,因此也不能减少对有效使用军事力量的准备。非军事手段不过是在某些情况下为总统提供了无需发动战争就可以维护国家利益和总统职责的手段,其本质是提高了使用武力的门槛。更广泛地说,如果战争手段不再是首选方案,战争以外的其他有效手段有助于维护美国在国际社会中的强大地位。

如果承认力量存在一个幅度范围,那么一端是攻击性军事力量,另一端就是常规的外交手段。我们对所有替代方案进行了分类,根据他们对敌对势力顺从美国意愿的影响力进行了组合分类:其本质就是让他们顺从,或强制他们按照美国意愿行事或创造合适环境诱使他们如此行事。我们考虑了多种非军事措施,确认了最具潜力的措施,然后提出使用这些措施的方案。

我们并不是说这是非军事力量的最终方案,相反,本报告不过是一种探索性尝试,希望能够引起进一步的研究、争论、规划和政策制定。

 

减少军事力量的使用 提升非军事力量的重要性

 

进攻性军事力量是美国全球战略的主要手段,美国利用这种力量改变他国政权、干预内部冲突、摧毁任何可能威胁国家利益,威胁美国盟友以及国际安全局势的敌对国家的开战能力。但是美国也发现,使用武力的弊端越来越多,尤其是在关键性、竞争性区域:如在西太平洋对抗中国,在北约和俄罗斯之间的前苏联地带对抗俄罗斯,在波斯湾地区对抗伊朗(这相对要容易许多)。中国和俄罗斯拥有核武器,因此增加了对他们使用武力的风险。

减少使用进攻性军事力量的原因还在于某些技术的发展和传播——传感器、武器制导、数据网络处理——美国的敌对势力可以利用这些来瞄准美国的舰船、飞机、以及其他军事平台。他们将这些技术融入他们的先进导弹、防空、潜艇及其他军事力量中,增强了他们对美国全球进攻区域的防御能力。更复杂得是,与基于平台的进攻能力相比,基于这一技术的防御能力成本正在大幅度下降。这使得敌对势力打击美国能力不断提高。

尽管在敌人摧毁美国之前,美国有能力将其消灭,但这需要对敌对势力的国土进行全方位深层次的攻击,这大大增加了危机升级的可能性,至少对于中国和俄罗斯是如此。 此外,随着防御能力的提升和扩展,他们可以为美国的敌对势力提供庇护,逐渐具备实施攻击的能力和动力——例如,中国攻击台湾或其他亚洲盟友,俄罗斯打击前苏联国家,伊朗打击它的阿拉伯邻国。最糟糕的是,全球关键地区将有可能全部落入非友好的霸权国家之手。

美国为此可以且应该采取一定的军事战略予以回应,使用更隐蔽的力量(潜艇和无人机)进行监测同时提升区域盟友的防御能力。但是,即使采取更具针对性的方案,这种战略也需要历经多年才可能有成效,甚或到了那时,这些卫星表面的军事平台更易于被锁定、跟踪和打击,从而受制于人。更广义而言,过去的25年里,美国打了15年的仗,他们急需降低对武力的依赖,改变使用武力保护其利益、履行其职责、抵御外来威胁、维护社会秩序、以及减轻国防压力的方式,从而满足国内紧迫需求。出于以上所有理由,美国有望更谨慎地使用进攻性军事力量。

对于降低武力使用,美国回应称这并不仅限于军事领域。由于一直以来美国高度依赖武力,因此“兵力投射”几乎成了“权力投射”的同义词。实际上,影响对立国家运筹和行为的能力所包含的内容范围很广,不仅包括使用和威胁使用武力,还包括组织国际孤立、造成经济损失、支持国内反对力量、影响媒体构建认知,以及外交角力、协商和修睦等,即既包括开战、也包括示好。在任何时间点、针对任何敌对国家,美国都会按照这个思路从不同的角度和强度来使用各种手段,既可以武力强制、也可以谈判磋商。

权力工具多种多样,但若根据这些工具对敌对国家行为产生的影响进行分类,那对美国自然大有裨益。硬实力是指使用物质军事手段迫使敌对政权改变他们的行为方式或彻底颠覆敌对政权。成功使用硬实力可以实现对敌对势力的控制。这类力量对于美国无实用价值,尤其是在那些关键性、竞争性区域。软实力主要依靠一个国家政治制度的吸引力、文化价值的感召力和国民形象的亲和力等释放出来的无形影响力,通过外交、经济、援助等手段宣扬美国民主、促进文化交流、鼓励其他国家向美国学习或与美国建立友好伙伴关系。如果说硬实力是靠强制力量,那软实力依靠的便是合作力量。硬实力直接面向敌对势力硬碰硬,软实力则需要考虑环境条件。美国软实力手段不少,但是并不能取代硬实力。与20年前相比,美国品牌在某些地区已不再那么有市场。此外,软实力发挥效应的时间比决策者应对危机的时间要长很多。

在此我们提出了第三种力量:使用非军事手段迫使非友好国家做他们不情愿的事情。虽然军事行动和威胁同于强制,但这里我们主要讨论的是非军事性强制。美国可以使用非暴力手段给目标对象造成痛苦,从而使其顺从美国要求。我们称之为强制力量(P2C)。美国强制力量手段也很多,但需要有有技巧地进行战略性安排,而这种力量还能够根据战略目标进行加强(接下来我们还会对此进行分析)。和投射进攻性军事力量相比,强制力量使用起来相对容易,成本较低,风险和破坏性较小,但同样可以取得预期效果。强制手段可能不会像近几十年来使用军事武力那样完全控制敌人,美国的控制力正在逐渐衰退。但与软实力不同,在合适条件下,强制力量可以做到不战而屈人之兵,至少可以在决定使用武力之前作为一种试探性工具。

 

强制力量

 

强制力量以及强制力量的使用策略,可能包括经济制裁、惩罚性政治手段、网络行动、隐蔽性情报行动、军事援助、政治宣传、贸易压制、贸易操纵、人员货物封锁、支持政治反对派,以及其他方式手段。这些工具的共同特点是迫使对方改变政策、摧毁意志、或放松对政权的控制等。尽管不是软实力,强制力量也并不是通过力量迫使对方顺应美国的目标。由于敌对势力依然有选择的权力,因此结果无法保证。成功不仅取决于强制方的实力也取决于受制方的脆弱程度。美国越来越善于使用强制工具,也越来越需要使用这些工具。而美国敌对势力的脆弱性有很大差异,我们将在后文予以分析。

在全球化背景下,美国应不断减少攻击性军事力量的使用,增加使用强制性力量。全球化使军事技术不断传播,因此使用攻击性军事力量越来越困难、风险性也越来越高,这就使非军事手段变得尤为重要。全球化也增加了使用强制力量的机会,包括中国、俄罗斯、伊朗等大多数国家对世界市场、资源、信息和体系的依赖越来越高。全球经济、金融网络、物流系统、基础设施、信息域、碳氢市场、交通、旅游、消费者市场、思想、机制和其他功能几乎可以用于打击世界上所有国家,当然不包括几乎完全封闭的国家,如朝鲜、原教旨主义实体,他们称自己为“伊斯兰国”。

美国依赖这种全球性“系统的系统”,同时也是这个系统的中心,例如:

• 美国拥有全球30%的外商直接投资,稳居榜首。

• 美元是全球银行间汇兑的基础。

• 世界七大银行(市场资本总额)中四家在美国。

• 全球最大的七个媒体公司在美国,全球媒体收入的95%流向了美国。

• 美国每年武器出口占全球总量的3/4,每年提供大约180亿美元的军事援助,全球最多。

• 推动全球信息网络研究和创新的重要功臣大多是美国人。

• 美国在全球重要机构(包括全球经济管理机构)中拥有领导或共同领导地位。

• 美国海军的优势地位与19世纪英国皇家海军情况相似,可以在全球任何地点实施海上控制或海上阻绝,使其成为世界贸易的全球警察。

• 美国情报能力举世无双,其情报网络遍布全球,洞悉友方和敌方的决策情况。(察网译注:这是美国智库对自己战略实力的盘点家底,既从反面推翻了一部分美国人鼓噪的“中国威胁论”不过是贼喊捉贼,也给我们当头一棒,让我们清晰认识到美国作为现有世界霸权的维护者,手中的大棒是数量充足质量精良的。充分肯定新中国建国六十多年来的辉煌成就是必要的,正确评估美国社会近些年凸显的发展问题也是我们需要做的工作,但是如果据此就过分轻易地断言美国已经“衰落”,恐怕为时过早,甚至有轻敌之嫌。美国作为世界霸主的地位恐怕还将持续相当长的一个时期,换言之,中国所提倡建立的平等共赢的新型国际持续还有漫长道路要走。)

总而言之,如果与欧洲和亚洲盟友协力合作,美国强制力量将更为强大,这种情况很容易实现,但并非每个案例都能适用。

与此同时,那些在核心区域挑战美国利益的国家,如中国、俄罗斯和伊朗,也都依赖相同的全球市场、资源、信息和系统,这使得他们更为脆弱,无法失去这些准入权。实际上,他们需要借助这些资源来提高自己的军事能力,因此也更容易受到强制力量影响。比如,中国、俄罗斯和伊朗都依赖世界银行间网络、依赖网络空间,而且都面临着因社交网络和全球媒体聚焦而产生的国内反对力量。因此,这三个国家有可能被强制力量遏制——而且由于其核心作用,被美国遏制。我们回到这个关键问题,哪种强制力工具最有潜力,且能够在合适的条件下取代武力发挥作用。

当我们说到让其他国家顺从美国目标时,硬实力的高回报、高风险、高成本和高暴力的特点就彰显出来了。而软实力是低风险、低成本、非暴力的,但是回报微小、难以捉摸且缓步渐进。促使其他国家模仿美国的发展模式,让他们喜欢美国,自愿按照美国的意愿行事,这是一回事,利用软实力防止敌对国家的侵略又是另一回事了。和硬力量相比,强制力量没有暴力、也没有风险,但是不能保证一定发挥效力,且成本可能会很高(下文详述),最终回报也可能很丰厚。如果把这三种力量比作一种投资组合,那么硬实力就是攻击性的,收益(或损失)大且回报快,软实力比较保守,安全且需要极大耐心。强制力量具有很强的发展潜力,有可观的的额外收益且风险适当。

图1通过区段金字塔图描述了这些力量的分类。最上面是硬实力(使用武力),回报高、风险高、成本高,但极少使用。最底端是软实力,低回报、低风险、低成本,但是一直在发挥作用。中间就是强制力量,可以有针对性在合适情况下调节使用(类似硬实力),而且不需要持续使用。与软实力不同,在使用武力存在问题时,强制力量可以取代武力。从图中可以看出,由于军事力量越来越难使用,因此强制力量变得愈加重要。

颜色革命、网络攻击、金融制裁,美国的最佳武器 --《强制的力量——不战而屈人之兵》(全译本)

必须承认的是,强制力量和硬实力之间的界线比较模糊,美国向受威胁国家提供军事援助而不是直接使用武力对抗,或援助敌对国家中的武装反对力量,两者都可以视为代理式硬实力使用,尤其是还可能因此产生敌对情绪。然而,利用海军舰船执行经济制裁属于强制力量,但若这些舰船对船只运输和对方海军舰船采取了武力行动,那便演变成了硬实力对抗。简而言之,强制力量就是不使用暴力对抗而取得胜利。美国除了强制措施,还有很多其他手段,比如,美国可以直接推翻一个政权,而不是迫使它采取缓和性政策。另外,上文也提到过,可以采取军事力量来进行强制,当然我们将其定义为硬实力。最简单的区分方法是,与硬实力不同,强制力量无需动用军事力量来达到预期结果。(其实,这种区分主要是分析性的,在实际使用上两者区分并不明显,也不会造成政策上的误解)。

随着阶梯的逐渐升级,强制力量是否可以作为一个梯级,成为一种相对柔性的政策起点,如有必要,军事力量可以成为终点。答案是肯定的。实际上,如果敌对方认为他们不顺从,美国就会使用武力,那么强制力量就更容易发挥作用。以伊朗为例,金融制裁和军事打击的威胁相结合,足以诱使伊朗同意就停止核计划进行协商谈判。当然这并不意味着非军事强制必须有武力威胁的支持才能起作用。在乌克兰危机中,普京深知北约不会为此进行军事干预,但是金融制裁会导致能源价格骤降,这将给俄罗斯经济造成极大压力,这可能是其暂没有像其吞并克里米亚那样吞并东乌克兰的原因。因此,如果武力作为一种备选项,那么强制力就是升级为武力冲突前的一个梯级。但如果不威胁使用武力,那么强制措施必须要更加严苛。

美国可以使用强制手段,但美国并不是唯一具有强制力量的国家。欧洲和东亚的那些盟友同样有能力且对此跃跃欲试。美国的对手也利用他们的优势使用强制力量,俄罗斯就在支持其域外的准军事部队,操纵天然气供给和价格、发动网络战、在邻国制造动乱宣传、实施政治和经济恐吓等等。中国利用网络盗窃、政治恐吓、渔政舰船、石油钻井平台来增强在争议领土地区的掌控权。伊朗不断在波斯湾地区制造动乱,通过代理人威胁以色列和阿拉伯君主国,与伊拉克勾结,偶尔还会威胁逼近霍尔木兹海峡。中国、俄罗斯和伊朗都给周边国家造成了巨大压力或曾试图推翻部分国家,但还没有达到刺激美国动用军事力量的程度,这就使得强制力量在应对这些灰色地带挑战时显得更加重要。

 

美国强制力量的形式和应用

 

与其敌对国家相比,美国有能力也更善于使用强制力量,原因有四:首先,在一体化世界体系中,美国居于中心位置,美国具有鼓励和施加压力的绝对优势能力。即使中国在世界经济中举足轻重,但是也无法挑战美国的地位。第二,美国拥有全球最强大的情报能力,这是强制措施精确定位和实施监控的基础。第三,美国对国家、非政府组织和国际组织的政治号召力无人能及,这对于强制力量的成功至关重要。第四,美国经济相对均衡而且富有弹性(相对而言,俄罗斯和伊朗就严重依赖化石燃料生产,而中国严重依赖制造业出口)。

另外,美国还具有威慑、报复和中和敌对势力强制措施的能力。对美国盟友在网络空间进行攻击:那就做好遭受同样打击的准备。切断燃气供给:美国已可以,且今后也有能力打开供给开关。向敌对国家和非国家行为体运送非法武器:美国将会立刻知晓,并采取拦截和扣押。为恐怖分子提供资金:美国可以冻结这些帐户。更激进一点说,美国还可以利用军事力量代替强制力量,从而战胜那些敢于挑战的对手。美国的这些优势使其不仅有使用强制性力量的方法,而且还拥有管理危机的能力。美国特别善于实施经济制裁,包括贸易(进出口)禁运和金融孤立。经济制裁经历了长久但不平坦的道路:尽管速度很慢,但却成功地使非白人的南非人民和罗德西亚人民从种族隔离制度中解放出来。但没能打破卡斯特罗对古巴的控制,也没有让朝鲜摆脱金氏家族的统治。制裁行为饱受争议,有时候会被批评为缺乏使用武力的意愿,而又不得不表态的一种方式。另外,如果没有国际共识和广泛参与,制裁也很难奏效,而满足这些条件困难重重。

虽然越来越多的经过精心设计的经济制裁能够有效地惩罚敌人、削弱敌人、遏制敌人。在美国的运筹帷幄下,通过经济制裁手段,迫使伊朗同意停止铀浓缩行动,俄罗斯也停止了东乌克兰的干预行为。尽管美国不再是世界经济霸主(在过去五十年里,美国GDP从占世界总量50%下降至不到1/4),但世界经济日趋一体化,而美国的多数敌对势力依赖着世界经济,这就使经济制裁成为了美国一个行之有效的强制工具。

除了经济制裁,美国偶尔还会利用政治手段对目标国家进行攻击和压制:将俄罗斯踢出八国集团(G8)(曾经是G7,现在又成了G7)、组织外交孤立、对目标国家进行“公开指责”。就世界经济而言,尽管美国不再像过去那样在国际组织中居于主导地位,但依然是世界领袖,有足够能力让敌国生活不适。美国有无与伦比的追踪和拦截能力,可以有效监管武器、技术和非法货物的运输,监控网络空间,发现并控制危险份子、实施秘密情报行动等。美国在获取和分析情报以及其他形式信息方面具有明显优势,这非常重要。此外,美国已成为主要的石油和液化天然气(LNG)出口国,可以利用供给实现政治目的,至少能够破解俄罗斯和伊朗对能源供给的垄断能力。

美国利用强制力量可以实现多重目的。威胁处罚可以避免侵略——这一方法已经尝试并取得了一些成效,如制止俄罗斯入侵扰乱乌克兰。迅速向乌克兰提供军事援助也具有同样的效果。除此之外,强制力量可以惩罚侵略、迫使撤退并向其他潜在的侵略者传递信号。这种惩罚性措施在回应朝鲜对韩国挑衅行为中曾反复使用。强制力量措施还可以从物质和政治层面削弱目标国家,使其无法对其他国家构成威胁,而更关注自身的损伤、不再冒失行动,其政府就更容易被推翻。朝鲜和古巴深受美国压制之苦,尽管这些努力并没有最终推翻这些政权。对伊朗经济制裁也动摇了伊斯兰政权国内统治的合法性及其强硬政策,这一点从2013年6月伊朗选举的结果中可见一斑。俄罗斯、伊朗和其他一些非友好政权宣称,他们国内的政治反对力量是由美国一手策划的,有些时候也确实如此。美国尤其关注给中国制造麻烦,但也需要谨慎,因为中国的稳定对世界经济非常重要。更广泛地说,大量遏制手段如果弄巧成拙,有可能会影响双方关系,甚至造成武力对抗或冲突。虽然本意并非如此,但也有可能性。

最有效的强制工具是灵活随机的,不仅可以作为“大棒”、也可以用作“胡萝卜”。管理强制力量比管理军事力量要容易,军事力量一旦动用,就要毫无保留的对敌人进行摧毁,这不仅不会削弱其意志,反而会让敌人意志更加坚强。另外如前所述,强制力量可以让美国和其盟友在冲突升级的阶梯上有了更多的梯级,既显示意志、又留有武力的余地,下一步可以增加压力,迫使敌人屈服。但是,如果认为强制手段的成功使用必须由缓至急,最后才逐渐缩紧直到达到效果,那就大错特错了。在乌克兰危机中,美欧制裁不够强硬,没有对俄罗斯的经济构成足够冲击,实际上反而强化了普京的国内政治立场。

另一种可选方案是根据情况在一开始就将制裁的力度施加到不可承受的阈值,然后根据屈服的情况逐渐松绑,通过经济休克和金融困境,削弱政权和政策的支持率。这就如同一个拳击手通过右拳而不是左刺拳攻击获胜,打得对手摇摇晃晃、无法招架。在伊朗案例中,严苛的银行制裁和能源制裁对伊朗经济造成了痛击,致使温和保守派哈桑·鲁哈尼在2013年的总统选举中获胜。伊朗被迫同意协商停止铀浓缩项目后,美国及其盟国也同意探讨减轻制裁强度。按照这种逻辑,如果在俄罗斯吞并克里米亚时采取强硬的制裁措施,让俄罗斯人民知道政府行为所导致的严重后果,也许结果会大不一样。当然,这种策略当时在欧洲几乎无人支持——这也反映出制裁受限于国际社会的支持。(察网译注:这是以经济战的形式来进行政治战。美国在伊朗从内贾德到鲁哈尼的政治更迭中所发挥的具体作用是一个值得深入研究的案例。)

一般而言,美国的强制力量具有不对称优势。俄罗斯在受到制裁之后实施的反制裁措施,对美国几乎没有影响。美国经济的抗压性很强,而且能够给对手制造国际孤立局势。美国实施的是多边制裁,受制裁国的反击却是单边的,美国的优势很明显。无法体现美国非对称优势的是网络行动,因为美国所依赖的的计算机网络存在漏洞(后面我们会详述)。

尽管美国在强制力量方面具有优势,但这也不是决策者的万能钥匙。制裁和其他形式强制力量的效果有赖于其他国家的同意和参与,而军事力量可能是单边的或小规模的联盟。在特定冲突中,其他国家可以选择与美国保持一致,也可以拒绝。包括美国盟友在内的许多国家寄希望与联合国安理会的授权,以实施制裁,但是却发现两个常任理事国,中国和俄罗斯,总是投反对票。此外,美国倡导开放市场、提高市场透明度、保障信息准确性、确保海上自由、经济包容、以及其他自由世界秩序,美国从中获益匪浅,但美国应该将强制力量作为例外,而不应该作为一种常态。另外,强制性工具还会造成连带损伤。经济制裁可能造成经济萧条。同样,网络行动可能会影响目标系统以外的其他系统。切断海上贸易所带来的影响也不仅只是敌对国家。(察网译注:在伊朗和俄罗斯之外,美国对中国还有哪些运用强制力量实施进攻的重大案例?文中并没有提及。这是因为中国抵制美国强制力量攻势的防线固若金汤、美国人一无所获并因此羞于提及?还是美国今天对华强制力量进攻正在进行中不宜披露?我们不得而知。但看着这把美国曾经捅过伊朗和俄罗斯的刀子上的斑斑血迹、冷冷寒光,我们仍然要唱响曾经熟悉的歌——握紧手中枪,对准野心狼!)

美国至少在三个重要区域面临着挑战,而使用进攻性武力却困难重重,因此必须要评估、发展并准备好使用强制力量。下面将对几类强制力量进行描和评估。

· 经济制裁;

· 武器和技术禁运;

· 切断能源供给;

· 海上拦截;

· 支持地方反对派;

· 攻击性网络行动。

我们没有把外交惩罚包括在内,因为它处于强制方式频谱的最底端,靠近软实力——其力量太弱,对强硬的对手几乎没有作用。我们这里讨论的强制力量是在适当条件下可以取代军事力量的力量。对于上述每一种强制力量,我们都分析了优势、潜在效果(预期收益),对多边支援的需求、成本、风险和前景,从而对各类强制力量进行了分级。

1.经济制裁

经济制裁一般是指对不妥协国家实施部分或全部的出口或进口的封禁。进口禁令相对出口禁令更加有效,因为这种禁令可以对目标国家的硬通货进行封禁,使其无法购买他本国无法生产的产品,而出口禁令只针对规定的一些货物。贸易制裁可能会造成大范围的经济困难:失业、通货膨胀、定量配给、生活水平下降等。当然,经济条件恶化并不总是因为政权受到压迫。朝鲜的经济已经风雨飘摇,不思变革与经济制裁都是罪魁祸首。但这个政权并没有因此而克制其好战的风格,也没有因此停止核导弹项目。朝鲜政权无视经济制裁给人民带来的苦难以及对人民的压制也是一以贯之的。总之,贸易制裁可以通过国内生产或因从其他非制裁国家进口相关产品而得到缓解。因此广泛的国际参与非常关键,但又很难实现。不参与制裁的国家可能会加大对制裁国家的出口量,从而大大获益。美国对古巴和伊朗实行的单边贸易制裁分别执行了50年和30年,但除了严重破坏了双边关系,并没有实现推翻政权的目的。

另一方面,金融制裁是类似精密制导武器的一种强制力量,可以锁定俄罗斯的大亨、朝鲜将军以及伊朗军火商。但是如前所述,金融制裁在某种程度上对伊朗是奏效的,但是这些手段对俄罗斯的效果却并不明显,虽然确实给他们造成了损失。金融制裁能够对维持政权的朝鲜少数中坚分子造成伤害,但却不足以致使政权或政策变革。由于美国采取了制胜策略,获得了关键的国际支持,因此对朝鲜实施金融制裁是可行的。2011年遭遇9.11袭击之后,美国财政部和情报界提高了他们对资金流动的监管、跟踪、打压及关闭能力。除了增强对打击基地组织的军事实力外,美国的“金融卫士”也准备好了向敌对国家和那些参与基地组织运作的国家开战。时至今日,虽然结果并非惊天动地,但也是令人鼓舞的。

美国实施金融制裁能力的提升在很大程度是由于银行体系的一体化,各个银行都需要依靠全球网络借款、放贷、汇兑、投资和清算。对于国家、组织、公司和个人而言,藏匿(除非放在床垫底下)或转移(除非用背包)财产已越来越难。如果没有硬通货和国际贷款,结果只能是交易、贸易、投资、生产不断萎缩,最终导致增长停滞,伊朗就是典型案例。虽然可以利用贸易封锁实现,但是金融制裁具有相同效果,而且更容易实施和维持。如果失去了金融市场的准入权,那么伊朗的能源的出口和生产都会大大萎缩。

金融制裁对资本市场具有连带效应,因为资本市场恐惧不确定性、风险性和非经济原因的政府操纵。这一现象在俄罗斯非常明显,由于对某些俄罗斯实体进行的有限制裁,美国、瑞士和其他欧洲银行的贷款直线下降。除了美国和欧盟的制裁,俄罗斯成了金融投资的麻风病人(投资者避之不及)。银行甚至明确表示,即使未受制裁,他们也不愿意给俄罗斯经济部门和企业贷款。由于俄罗斯企业的资本成本上升,交易骤降。卢布崩溃、俄罗斯利率急剧上升,从而引发通货膨胀。俄罗斯硬通货储备(目前不断缩减)严重依赖世界贷款和债券市场,在1998年就已经高达6000亿美元。如果美国和欧洲停止对其进行贷款,那么俄罗斯经济的未来必将十分黯淡,而他们自己的资本却流向他处。俄罗斯经济的投资本来就严重不足,现在更是雪上加霜。

俄罗斯的案例表明,美国联合少数伙伴就可以实施有效的金融制裁。再加上其强大的融资和资金追踪能力,美国还可以和一些重要银行(包括国内和国外的)一起实施金融制裁。结合罚金、道德说教、以及对不配合银行进行声誉抹黑的方式,金融制裁实施者可以获得预期的合作。美国财政部有权对美国内部的银行进行标记,指出哪些银行涉嫌洗钱、或从事逃税行为。国税局的“红牌”警告足以让这些银行顺从。即使是以秘密安全著称的瑞士银行也可以被摧毁。一旦多数银行都参与到行动中,那些不参与的银行将面临巨大的压力,或参与到制裁行列中,或面临被全球金融网络孤立的风险,这足以影响他们的生存。

金融制裁从技术和法律层面都有很大灵活性。当然,如果能够得到国际授权,那么这种金融制裁是最理想的,但并不必要。从实施侧面看,联合国安理会以及中俄两国的默许都不是必须的。从机制上看,G7(七国集团)(现在俄罗斯已经被踢出八国集团)是一个可利用的多边机制,大型跨国银行大多位于这些国家。另外,美国利用这些机制的方式与经济制裁一样,不需要国际共识和广泛参与。与贸易制裁不同,金融制裁对不参与者进行惩罚,但并不对参与者予以奖励。实际上,美国单边行动仅适用于处理美国银行或外资银行与美国企业之间的交易,实现对目标国家、企业和个人造成伤害。很明显,美国政府相信可以独自对朝鲜具体的人员和组织进行惩罚,禁止他们使用美国银行,作为他们非法入侵索尼影业的后续惩戒。当然,如果要使用金融制裁来代替硬实力,那么就需要将制裁对象与世界金融系统完全隔离——难度很大但对美国而言并非绝不可能。

和贸易制裁一样,实施金融制裁也需要承担成本。成本的规模取决于制裁对象的经济重要性。相对而言,对俄罗斯和伊朗进行经济制裁比对中国进行制裁要容易,因为中国是国际信贷和外汇兑换的主要提供国和使用者。中国自己具有强大的信贷及资本生成能力。禁止美国银行在中国的业务对银行的伤害远大于对中国的伤害。因此,将中国与世界银行系统进行隔离和将其与世界贸易系统隔离一样,难度极大,几乎不可能。如果这能实现这一目标,那将会对全球经济带来极大损伤,中国经济已非常重要。此外,中国自身也具备强制力量,例如,中国持有大量美国国债。(察网译注:这是对手真诚的赞赏?还是作为反间计的捧杀?尚有待辨别。)

2.武器和技术禁运

禁止敌对势力接触先进武器或技术可以有效增强美国的开战能力,这一方案在过去常被使用。最明显的是对材料,子系统,核武器专有技术,生化武器进行有效控制。其结果常常难以预测。以朝鲜为例,虽然国际社会禁运了大多数军事武器,但朝鲜国内却依然拥有多种武器,至少包括基础核反应堆,且可能拥有运输手段。更重要的是,随着军事能力对信息技术的要求越来越高——很多国家都开始使用范围更广的非暴力武器——国际市场,公司,以及研发机构开始破坏国际政策的运行。禁止中国使用信息技术会严重影响其军事实力,但这一想法却有些不切实际。

最好的情况是完全禁止军事系统,或仅单方面部分使用。然而,与经济孤立不同,这仅需要一个大型武器供应商就可以打破这种制裁。实际上,这样的供应商很多,俄罗斯和中国就是其中的两个。俄罗斯将最先进的防空系统卖给中国,而且有计划卖给伊朗,而且已将核反应堆技术卖给了伊朗。与俄罗斯相比,中国就相对克制,随着中国国防工业不断提升,这一情况也有可能改变。

与威慑和惩罚一样,这类强制力量旨在削弱敌对国家的军事实力。获得全球性的许可和配合是理想,但并非基础。因为目前全球最先进的军事系统和技术基本都产于美国或其密切合作伙伴(如英国,法国和德国),受制裁国仅有一些下等选项——如选择本土“下品市场”供应商的产品。尽管如此,虽然已日趋落寞,但俄罗斯如今依然拥有大规模防御系统,而中国的军事系统及技术制造能力也在稳步提高。因此,武器禁运对于这些强大的潜在对手来说,可能效果甚微。如果说禁止武器出口目的是限制其军事能力,那这并非偶然行为,因此不具强制性。若该行动是偶然且强制性的,那这一可逆行为的变化可能会产生不可逆的后果。

武器禁运在实际使用中也有局限性。短时间的海上封锁,空中封锁或陆地封锁很难完全控制未签署封锁协议的军火商对军事装备的出口。另外,因为无法判断货物是军火装备还是普通货品,若想实行完全的武器禁运基本需要全方位的封锁。同样地,很多军事技术有非军事用途——在通信,传感,卫星及计算处理中大范围使用——如果要有效保证禁运成果,那这些技术也要受限使用。像中国这种强大的潜在对手,想实现所有军事相关贸易的封锁和孤立基本无法实现。

这并不意味着美国完全无力阻止敌对势力军事能力的提升。毕竟这些国家除了依靠国内的生产,还需要从次优国家或非法供应商处进口武器,因此武器禁运可能还是会有一定的强制作用。从某种程度上分析,目标国家如果有意愿购置军事装备,那必然需要贷款和硬通货,有效的经济制裁就可以控制资产收缩,阻止资金流动。当然,如果其他形式的强制力量没有使敌对国家放弃危险政策,阻止武器进口可以加大他们造成伤害的难度。因此,实行武器和相关技术禁运的目的在于削弱而非强制。但同样,这一措施主要针对的也是伊朗这样相对弱势的对手,对于俄罗斯,中国这种强国不太适用。(察网译注:以美国为首的帝国主义国家对中国的技术封锁和武器禁运,中国人早就深深领教过。回头望去,真应该好好感谢帝国主义的封锁!是美国人给我们上了一堂永远难忘的课,叫“丢掉幻想、独立自主、自力更生”,我们才在极端困难的环境下咬紧牙关搞出了两弹一星和完整的工业体系。当然,我们也因为抱有幻想而付过高昂的学费,运十大飞机的下马就是铁证。总结正反两方面的教训,在经济全球换日益推进的今天,“独立自主”仍然是我们在核心技术和军事领域一根永远松懈不得的弦。)

3.切断能源供给

天然气和石油能源供给的操控权历来掌握在俄罗斯和阿拉伯国家手中,他们利用这一特权使用着强制力量。而当前趋势表明,未来的能源形势可能会大不相同。美国能源产量逐年提升,几年内,产量将从每天500万桶增至900万桶。天然气的需求日趋增加,但主要需求来源于非西方国家(如中国),然而产值的增加却大多来源于美国和其他国家。至少,美国及其盟国,包括非能源产地都不太容易受能源威胁。不仅如此,鉴于美国丰富的页岩气储备粮,如果美国成为了天然气的主要出口国,那美国将会多一种强制力量选项。

对美国来说,利用能源实施强制力量完全是一种角色上的翻转。长期以来,美国都是保障能源准入,市场贸易,以及运输畅通的主要倡导者。美国的传统愿景是自己和盟国不必依靠不稳定和易受控的能源供给,如欧佩克,俄罗斯,委内瑞拉等。这一希望并不会因为美国实现了能源独自,变成了能源供应国而改变。对核心区域的敌对国家来说,美国切断能源供给对俄罗斯和伊朗并不构成威胁。目前,美国也未对中国供应能源,即使实现了对中国的能源供给,中国也有其他能源进口国家(如俄罗斯和伊朗)。

经济制裁在国际惯例中已根深蒂固,而能源市场的操控却一直备受诟病,俄罗斯和阿拉伯地区滥用了这一特权。就目前情况来看,美国若想实施能源供给上的强制力量需要获取多边支持和合作,这并非易事。即使以最乐观情况预估美国的页岩气储量也不意味着美国就有能力控制全球的能源供给——除非与其他供应商共谋,而这又难以实现,至少重要供应商大多依赖石油和天然气销量获益。此外,随着全球能源产量的提升——页岩气全球储量丰富——天然气液化后也成为了国际商品,不管是美国还是其他供应国都很难操纵能源实现强制力。

但是,假设国际能源市场中的重要国家都允许美国使用能源供给作为防御性强制力量。那首先,美国日益增长的能源产量可以保障自身不受能源强制力威胁。其次,美国的出口能力可以降低对不可信供应商的依赖,避免掠夺性定价,同时削减俄罗斯和伊朗的利润,而这对他们发展经济,提升军事能力又至关重要。提升液化天然气的开发与出口至关重要,这将打破相关供应商对区域性点对点管道运输的封锁,如俄罗斯和伊朗。即使他们没有使用这种运输策略,美国也可以降低他们的强制力量。不仅如此,美国还可以增大对中立地区的直接掌控,防止其他国家以能源为威胁——如俄罗斯对欧洲能源进口威胁。总而言之,这类防御性强制力量的成本将由市场承担。

目前,美国并没有意图利用能源实施强制力的打算,但随着全球天然气和石油供应量的提升,而国际需求逐渐放缓,这大大削弱了传统能源供应商,如俄罗斯操纵供给实现其攻击性政治目的的能力。欧洲国家大体上已联合起来对抗俄罗斯限制管道天然气运输的威胁,如果他们加入美国对俄罗斯入侵乌克兰而实施的经济制裁,那很有可能是希望为自己创造非俄罗斯方案。此外,国际市场价格的下降迫使俄罗斯尽可能多的生产和出口以获利,这也使其放弃了对能源的绝对控制权。

总而言之,世界能源形势的变化有望抑制俄罗斯最有效的强制武器,虽然并不能完全成为美国的武器,但其对美国及其盟友带来的强制力优势是不可忽略的。

4.海上拦截

美国海军已有能力打败任何其他海军力量,几乎可以在任何地方(虽然美国在西太平洋地区的制海权迫于中国的海军实力而压力倍增)实现岸上打击,海上控制或海上阻绝。美国的航空母舰有助于操纵或解决危机,便于推行意愿且有能力发动战争。然而这种威慑力是武力的衍生物,因此也属于硬实力。美国舰队配有星载传感器,数据处理能力,以及独特的全球海域感知通讯能力。这类硬实力也具有软实力效果,如表达决心,展示美国技术实力,应对自然灾害等。美国还可以充分利用海军实力限制的对国家的国际海域、市场及资源的准入权,避免战争而实现遏制。

限制美国准入权的方法之一是实行海上遏制行动(MIOs),美国海军(或美国海岸警卫队)可以对载有禁止,非法或危险货物的船只实行拦截,登船,检查甚至扣押。该方案一直以来用于对毒品,及大规模杀伤性武器原材料和零配件的监控,近期也拦截了多起流向恐怖分子的武器运输船只。尽管美国海军规模强大,但也无法时刻监视每一只可能过境的船只。因此,过去十年里,美国组织了多边海上安全合作体系,这样很多国家都加入了海上巡逻任务。一个典型案例是北约的努力作战行动,在地中海海域巡逻执行反恐任务。随着美国主导多边合作能力的增强,美国对敌对国家近海海域和海峡的港口密切监控,已有能力阻止大部分货物运输,避免他们到达特定的目的地。由于其地缘劣势,俄罗斯,伊朗和中国基本都处于美国及其盟国的海军势力范围内。理论上看,海上力量似乎成为了强制力量的重要方式。

同时,实行长期的全方位的海上巡逻及拦截行动成本昂贵。而使用美国海军力量打击敌国运输基本属于使用硬实力,甚至是战争行为。虽然具有强制价值,海上拦截行动同样也会引发武力冲突,而强制力量的目的是避免武力冲突而非引发战争。比如中国就无法接受美国关闭马六甲海峡。伊朗可以通过干扰霍尔木兹海峡的海运对美国实施封锁。此外,美国利用海上力量作为强制工具有悖美国对于保障国际海域航行自由的承诺。

总而言之,与盟国合作后,美国拥有很强的制海权。然而,海上强制力量的使用成本及其严重后果表明,该强制力量需要谨慎使用。海上行动不可单独作为强制力量使用,但可以作为辅助增强经济制裁或武力冲突的效果。

5.支持敌方反对派

美国会想尽办法支持敌对势力的反对派。提供军事或非军事援助,虽然前者会被认为是代理性硬实力。最有效的强制性杠杆效用便是对侵犯美国利益的政权实施政治威胁,甚至威胁其政权存亡。鉴于民主反对行动多发且打击力度大,加之社交网络及新型政治组织的兴起,支持民主反对行动卓有成效。过去五年里,伊朗,突尼斯,利比亚,埃及,叙利亚,乌克兰,以及很多政权稳固的国家都面临着严峻的政治局势,民主反对派发展迅猛。而其行动结果也大不相同,有严重打击(伊朗),有一定程度的民主化进程(突尼斯,乌克兰),有政权的完全替代(埃及),有内部混战(叙利亚),还有分裂(乌克兰),

通过对上个世纪案例的研究,基础深厚,策划周全的非暴力运动数量是暴力运动的两倍,而非暴力运动也更容易取得稳定的民主成果。虽然国内组织,抗议,罢工,政权倒戈,联合抵制,以及其他形式的抗议活动比外部支持更加重要,但非暴力反对派获得外部支持后比暴力反对派更容易获得预期结果。支持武装反对派收效甚微且明显风险更高——甚至会导致美国使用武装力量(这就失去了使用强制力量的目的)。在任何案例中,无论介入国或群体的内部形势多么复杂,无论行动是否正义,美国都需要明确自己的能力范围,有效控制收益。

虽然非暴力反抗不像武装反抗那样依赖外部支持,但美国和其他有能力又有责任心的民主国家依然可以为他们提供一定帮助。资金援助,支持免费媒体,吸引国际媒体注意,谴责残暴政权,影响有叛意中坚力量,支持社交网络活动,最有趣的是,劝阻武装反抗行动,虽然明知他们效果最明显。随着信息透明度渐提升,媒体也日益全球化,所有社会团体包括封闭国家都已暴露在国际社会中,美国影响海外政权的机会越来越多,能力越来越强。

民主反对势力的崛起给美国提供了行使强制力量的机会。但三个不同目的需要明确区分区分:鼓励改革,替代政权,强制改变其外交策略。第一个目的是软实力——值得做但收效甚微,可作为硬实力的替代方式。美国机构和非政府组织在众多国家支持民主组织(简单说三个,埃及,中国,伊拉克)但并无强制目的,更不用说推翻政府。第二个目的,代替政权,并不是严格意义上的强制力量,反对派和美国联合的目的只是为了推翻政权:如果不给予新政权激励措施改变其行为,美国就失去了强制性优势。除了放弃政权,叙利亚阿萨德政府根本无法摆平美国及其盟国。

支持政治反对派的第三个目的——强制改变其外交政策——可能会造成两难困境:如果美国为了遏制损伤美国利益的敌对政权而支持民主反对行动,那即使敌对势力采取了更负责的过激行为,美国也很难放弃对反对派的支持。如果把国内政治压力作为强制力工具,那必须谨记美国及其他组织的目的各有不同:美国要的是其接受国际规则;而反对派想要的是一个新国家。

支持地方反对派是情报组织的传统工具,但他们并不承认,不仅是因为情报行动并不是光明正大的而且反对行动如果与中情局或军情六处合作将名誉扫地。实际上,这些行动通常被指控与国外情报机关勾结,不管事实是否如此。中国,俄罗斯,伊朗以及其他国家可能误判了美国支持国内反对势力的能力,但这些看法使政权当局拥有足够动机和政治理由推翻国内反对势力。美国染指国外民主运动可能同时伤害美国政府和反对行动。支持反对派的黄金法则是受他们引导。

虽然,美国政府有能力对反对派实施鼓励和援助,但这并非唯一办法。在很多案例中,非政府组织也有强烈愿望帮助反对派。当然,对美国决策人来说,如果不是官方合法授权,进行政策调整将面临巨大压力。更何况非政府机构并无意实施强制力,而仅仅是为了让目标国实现变革。例如,西方民主非政府机构在俄罗斯的运作并非要结束备受争议的普京政权,尽管普京当局曾试图干涉乌克兰。当然,大多数非政府组织不愿被政府利用成为美国政策的代理人(虽然国外机构持怀疑态度)。

因为政治挑战对政权有极大的威慑力,如果可以实现对目标国行为的校正,这将是一个极具潜力的高回报强制工具。当然,这也可能导致导致国内形势的恶化,如伊朗。在俄罗斯的案例中,甚至还导致了非政府组织的解散以及外交政策的恶化。因为普京为了赢得国内不断下降的支持率,在准外国挑起事端,宣扬所谓的民族主义。矛盾的是,政治反对派势头越强,就越不受控,政府反应也可能更强硬。

阿拉伯之春就是一个警示故事。2010年突尼斯的政治剧变发展猛烈,因此是唯一产生民主政权的地方。在埃及,只有穆斯林兄弟会有足够的组织赢得推翻穆巴拉克政权后的选举;然而他更希望实施伊斯兰教义而非成立有效政府,因此他们继续了独裁管理。在利比亚,卡扎菲政府遗留的地理,种族及宗教方面的深层次问题如今被所谓的伊斯兰国利用。在叙利亚,起初的民主起义转变为了宗派间内战,暴行,暴力极端主义,外国干预甚至蔓延到了周边领过。虽然阿拉伯之春的民主行动并没有在中东地区成功推进,但其释放的暴力行动表明美国对政治动乱的控制力远不如其在开始时的促进力。

支持不同国家的反对派产生的效果大不相同。伊朗对内部分歧的抵抗力最差,很容易使用暴力进行反抗。俄罗斯相对较难,普京对西方不信任,又推崇民族主义,因此俄罗斯民众更希望有稳定长期的领导人。由于经济的飞速发展,中国政府目前没有面临大规模的反抗行动,但若中国经济进入长期停滞或衰退,这一情况可能会改变。美国政府对于煽动中国国内政治势力应谨言慎行,避免触及分裂主义反对派。

即使美国的敌对势力能够镇压国内的反对派,他们还需要解决国外反对派。俄罗斯,伊朗和中国的政策行为滋生了周边邻国的反对派,位于东欧,中东以及东亚。为了帮助提升“前线”国家的防御能力,逐渐降低他们对美国武装力量的依赖,美国为其提供军事装备及军事训练,但此举又易被敌对势力理解为威胁事态发展。中国对于区域性反对派及逐渐增长的美国影响力极其敏感,俄罗斯和伊朗相对就平和些。盟军的军事实力可以被视为美国硬实力的延伸,他们可对敌国产生重大影响。

总体上看,鉴于美国在关键地区使用武力的难度越来越大,美国(或其盟国)对弱势国家的军事援助已越来越重要。然而,为了整体提升地区能力,这种援助必须持续,因此失去了强制操控敌对国家的能力。而在危机中,给予国内反对派军事援助就有一定的强制价值,可有效影响敌国的行动。人们不禁要问,俄罗斯入侵克里米亚时,如果给乌克兰提供先进的武器和军事训练,普京是否会停止他的入侵性不稳定政策,抑或是使事态恶化。(察网译注:这样锋利又顺手的武器,美国怎会轻易放弃?基于这样的分析,最近盛传的所谓“特朗普表态停止资助颠覆势力,中国公知即将断狗粮”的消息,不会是真的。美国的对外政策充分体现了战略上大胆、战术上小心的特点。在报告中兰德公司也提出“美国政府对于煽动中国国内政治势力应谨言慎行,避免触及分裂主义反对派”,但这只是基于中国对美国所可能采取反制手段的威力有所忌惮、害怕公开其资助行为会让在中国培植的反对势力曝光而显得投鼠忌器而已。美国不会停止资助敌对国的内部反对势力,只是要提高资助基金的使用效率,让公知们推墙更卖力、更有战斗力罢了!)

6.攻击性网络行动

美国是一个网络力量超级体。大多数构建、巩固和扩大这一领域的软硬件技术均诞生于此。这里包含很多内容:信息、应用、娱乐、新闻、辩论、社交网络、想法。美国支持保持着对网络空间的核心——互联网——的安全开放。网络世界中有超凡的监视能力、防御能力以及攻击能力。虽然美国庞大的网络力量不在政府的管控之下,但是美国国家安全局拥有强大的技术和行动能力。其中包括先进的网络安全技术、安全措施以及开展攻击性活动的能力。

尽管有强大的技术,美国政府仍时刻警惕网络战争的爆发。美国社会和美国经济严重依赖计算机网络,对网络干扰十分敏感。从军事策略层面看,网络战争往往被看做战争整体的一部分。然而在战略层面上,美国极其厌恶网络战争,因为他们的重要基础设施以及经济会遭到严重破坏。短期的网络战会带来伤害,而全面爆发的网络战中没有赢家,这一观点所有人都认同。绝对的信心能够预防报复行为以及控制网络战争使其从战术层面升级到战略层面。美国拥有先进的技术、情报系统以及高效的指挥控制协议,他们可能会创造出“防火带”,防止网络战不断升级。在这之前,美国应该有必要战略性地用威胁型网络攻击来震慑其他可能发动网络战的国家。当然,这种威慑的姿态与网络行动这样的强制力量相矛盾。

将网络战争从战术层面升级到战略层面只是风险之一。另一个风险是,网络攻击可能会引发常规战争。网络攻击可以理解为常规战争的“准备战场”,或者在对方看来,只是一种物理反应。网络战争可能会成为武装军事力量使用的前奏而非替代品。这里强调的危险是,当强制力量强大到让敌方想要换一种斗争方式的时候,敌方似乎会更希望(而非相反)使用军事力量或者将战争升级到让美国也希望使用军事力量的程度。

如果网络战争在报复行为以及战争升级方面的风险得到控制,那么美国就拥有了可以任意使用的强大强制工具的能力。不如常规武装暴力但比金融制裁更具破坏性,网络行动使美国有能力削弱敌国内影响自己利益的军事力量、情报系统、关键的政府及民间信息网络。最让美国忧心的三个国家中,中国是最容易受网络行动攻击的,其次是俄罗斯和伊朗。然而,中国、俄罗斯和反抗能力较差的伊朗,如果在危机来临之时没有攻击美国的重要网络,那么他们在遭到攻击之后将会进行报复回应。甚至有报道称处于信息黑暗时代的朝鲜,曾参与过对索尼的网络攻击,暗示自己拥有网络回击能力。俄罗斯是前苏联成员爱沙尼亚、格鲁吉亚和乌克兰所受网络攻击的最大嫌疑国。虽然是网络间谍和网络盗窃领域中的“校队选手”,但中国却对网络限制太多。美国和中国以网络行动相互震慑,美国和俄罗斯同样以网络行动相互震慑,两边的网络战争可能会融合在一起,或者说正在融合。

即便有了控制战争升级的能力,作为主动攻击方,美国至少还是要为同样规模的回应攻击做好准备,即使没有主动攻击,可能也要做相同的准备。网络力量是强制力量之一,美国在不断投资网络安全的同时应该开发出应对不同范围的攻击方法策略并重视对战争升级的控制。在针对个案分析是否使用上述选项时,就要考虑附带(甚至是无限制)伤害、报复行为以及战争升级的风险。以震网病毒(Tuxnet)破坏伊朗核工厂铀浓缩离心机为例,不管它从何而来,至少暂时拖慢伊朗的核项目,这无疑比军事打击显得更加机智。与此同时,那次行动意外地给除离心机之外的其他系统造成了不幸的副作用,这也显示出人类对控制网络作用的能力有限。

虽然实施攻击性网络行动的成本可以忽略不计,但它能够对经济造成极大的破坏,而且其引发的报复性军事行动花费巨大。中国和俄罗斯拥有,伊朗也将拥有这种回应美国网络攻击的能力。美国可能不会完全放弃使用网络武器,但他们会发现其风险越来越高。有些人认为美国最好将网络战争等同于战争行为-无论是被动应战还是主动发起-而且应将网络战争的门槛提高而非降低。在任何情况下,美国大规模使用网络武器或者攻击关键网络都将是极端的强制行为,这就将事态推到了战争的边缘。

 

方案评估

 

根据预期成效,国际合作前景和成本,可以评估强制力的每种形式。见表1。

注意,支持政治反对运动和进行网络行动的成本和风险可高可低,这取决于影响是否可控。还要注意网络运作无需国际支持,但可能面临国际上的谴责。

考虑到美国的强制力和潜在敌人的脆弱性,这些发现或多或少代表了人们的期望。美国尤其长袖善舞,可在国际金融市场威胁对手,同时培养和利用国际媒体和社会网络支持对手的政治反对派,并进行网络战争。同样,这些也是对手可能面临风险的领域。更重要一点的是,最高级别的措施不需广泛的国际参与或达成共识。

另一个图表是三种强制力量针对俄罗斯,伊朗和中国的效用评估。(表2)。

在考虑过强制力量的关键点后,我们解读了这些评估并提出了一些发现和建议:与对手沟通。

表一:从有效性,国际支持和风险成本角度评测不同强制手段

颜色革命、网络攻击、金融制裁,美国的最佳武器 --《强制的力量——不战而屈人之兵》(全译本)

表二:

潜在敌对势力强制力量的评估

 

颜色革命、网络攻击、金融制裁,美国的最佳武器 --《强制的力量——不战而屈人之兵》(全译本)

注释:绿色代表效果显著;红色表明可能造成严重后果;黄色表示介于两者之间

 

沟通

 

强制力量若想起效,需要与对手进行沟通,可以说这比使用硬实力或软实力更加重要。其原因是采取或撤回强制措施取决于对手的行为。 “交易”必须双方皆知。如果交易确定,那么沟通也必须精确:如果你停止向邻国运输武器,我们将结束对你的银行制裁。如果你采取更负责任的邻国策略,我们可适当的降低制裁的力度。

一般来说,交易越不清楚,被打击的可能性就越小。伊朗明确暂停铀浓缩项目,可以解除国际制裁; 但不清楚美国剩余制裁的放松条件。俄罗斯清楚,如果继续支持在乌克兰东部的亲俄分裂势力,将面临不断升级的制裁;但不清楚如何结束现有的制裁。虽然外交官通常更喜欢模棱两可来保证选择的开放性,直接明了或许才是强制力量奏效的必要条件。

在美国所有关于改变各种政权的闲谈中,一些国家自然会认为这带有制裁的目的。朝鲜领导人认为美国想要他们下台,并将继续孤立和制裁他们直至他们真正下台,这种想法并非完全错误。因此,对他们的制裁几乎没有强制价值。有理由认为,伊朗的神权领导人也相信,美国的最终目标是颠覆他们的政权。美国政府声称伊朗争取重回国际社会可能会给美国更强大的强制力量。

无论如何,要求与对手进行沟通意味着,在任何时候都应该有直接清楚的沟通渠道和模式。再次,关于美国在伊朗目的的不确定性,实际上可能会削弱美国对该政权的影响力,更清楚的沟通才有望使其顺从美国利益。受益于冷战,俄罗斯与美国显然已学会更好地沟通,而美国和伊朗的沟通则遭遇了1979年决裂的困境。因为欧盟在西方于俄罗斯的强制对决中举足轻重,如果美国和欧洲领导人采取同样的策略,制裁更有可能取得成功。

 

发现和建议

 

总之,我们认为美国的强制力量正变得更加重要且其潜在效力也在增强,这一论点至少部分是站得住脚的。美国政府可以利用的三个最具性价比的强制手段,金融制裁、支持非暴力政治反对派以及进攻性网络行动。简要概括如下:

●金融制裁能够造成精准定量的经济创伤,可以打击个人,可以打击目标行业还可以减缓整体的经济活动。金融制裁可以根据被制裁目标的反应调高或调低。相对禁止进口或出口,剥除目标的信用、资产以及硬通货更容易监控和管理。与国际接轨要求的不过是国内几个关键的州与几家大型国际银行连接。相比对俄罗斯和伊朗的金融制裁,对中国的金融制裁会更加复杂也更加难以实施和维持,并且对世界经济的危害更大。

●支持民主反对派非常具有威胁性,因此有很强的杠杆作用。另外,全球化的媒体和信息网络为反对行动和外部支持者提供给了更加高效的工具。一个政权,鉴于其内部压力可能会缓和其外部行为,尤其是当他们相信这样做能够获得国际救济时。相反,像朝鲜这样坚信美国想要消灭自己的政权,可能很难被操控。政府牵头的项目要比非政府组织的项目更容易控制,但是前者的项目关闭后可能会起反作用。与此同时,对控制政治动荡的信心可能只是幻象:无论是严厉制裁还是混乱,这两个极端都有极大风险,并且这种风险有可能会随着对反对派支持的增加而增加。相比中国,这种强制力量用于伊朗和俄罗斯会更有效果。

●攻击性网络行动是一个高风险高回报的强制手段。的确,我们可以将其视作一种虚拟形式的战争,因此它与强制力量同等强大。如果能够巧妙地定位并校准,避免连带损害,这种方式十分高效。网络行动可以对社会和市场的运行和信心造成令人震惊的影响,甚至有可能动摇整个国家。如果目标是像中国和俄罗斯这样的“网络力量强国”,报复行为和事态升级的风险和代价也会很大。对美国来说,如果指望中国和俄罗斯在网络对战中放松警惕,那就是赌博。伊朗更容易受网络强制的影响。尽管会招致大量批评,但与制裁相比,美国对于国际合作的需求很少。

支持政权反对派以及网络行动这两种强制力量,有时非但不能降低出现冲突的风险还会起反作用。强制力量本应是武装力量的替代品,或者是当强制措施没有达到预期效果时的补充手段。稍有疏忽,强制力量就会成为冲突的导火索,因此一定要谨慎对待,小心使用。

意料之中的是,实施强制力量难度最高风险最大的目标国家是中国,而中国恰巧是美国在反介入和区域阻断领域最大的敌人,并且企图在某些重要地区削弱美国的硬实力。目前中国在政治上似乎比较有弹性;中国在世界经济中扮演着关键的角色,在国际金融中的地位日益凸显;中国不仅拥有自己的武装强制力量、网络力量还是美国的债权国。美国要格外谨慎地对中国使用武力,任何尝试隔离中国的银行、煽动政治反动或者打击中国网络的行为都要以繁荣的经济、巨大的花销以及报复的风险为代价。伊朗、俄罗斯等实力弱相对较弱,地位略低的国家是更容易实施强制力量手段的目标。当然,美国与中国在温和影响力,也就是软实力上的合作规模相比于伊朗或俄罗斯都要大。即使是对中国,像军事力量这样的强制力量可以提供假想的优势。能力越强,选择越多,影响越明显,优势越大。

从这方面看,美国对伊朗和俄罗斯使用强制手段并且取得了一些效果,这些中国都看在了眼里。

有了中国这个重要的潜在对手以及风险说明,即使美国的攻击性军事力量的影响力正在减弱,其强制力量仍在增强。美国联合离自己最近的强大友邦一起对伊朗、俄罗斯及其他弱小的敌对国家使用强制力量,这是其战略中重要的一环。这并不意味着强制力量可以完全代替硬实力,有时必须使用硬实力而且它所带来的威胁能够放大强制力量的作用。

从这些分析中可以得出很多建议:

●美国和其盟友应该加倍努力,优化自己实力以监控资金流和金融资产,并在必要的时候对那些潜在的不配合国家和银行实施隔离。七国集团(加上瑞士)可以联合他们的大型银行做到这一点。

●美国国务院以及他们的智囊团应该提高自己的能力,影响敌对国家政治的发展。但是美国更应脚踏实地,不能臆想自己能够控制事情的动态或者反对政治活动的结果。

●攻击性网络行动可能是最强大的强制力量但也是风险最大的。随着越来越多的国家拥有了网络战的能力,未来报复和升级的风险只会逐渐增高。而美国对计算机系统的信任以及在这种信任中衍生出的弱点让网络行动成为美国反对而非利用的强制手段。

●美国政府应该像对待武装力量一样,在使用强制力量之前做好准备。包括分析可选方案和风险、评估要求和能力并且要举行战争演习或者其他活动以提升能力。

●正如当局在使用硬实力的时候在命令方、控制方以及支持方之间划定了责任界限,强制力量的使用也应该如此--比如,财政部部长负责金融制裁,国务卿负责支持非暴力反对活动,情报局局长负责非暴力网络行动。

●鉴于盟友对强制力量作用的重要性,要组织磋商,联合计划。

总的来说,美国的强制力量对俄罗斯和伊朗这两个防抗能力不强的潜在对手能够发挥作用。虽然强制力量不能代替军事力量,但是其在美国的安全策略中扮演越来越重要的角色。(全文完)

【兰德阿罗约中心发布,原作者是David C. Gompert,Hans Binnendijk,伍骊驰译。察网(www.cwzg.cn)独家全文首发,转载请注明网址和出处。】

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