贾根良 何增平:为什么中央银行独立是伪命题?——基于现代货币理论和经济思想史的反思

对中央银行独立的讨论都建立在中央银行独立制度可以隔断政府对货币市场的影响这样一个预设前提上。基于国家货币理论,本文通过对美国货币金融制度的实际状况进行分析发现,即使在中央银行独立的情况下,政府的财政政策仍会对货币市场产生影响,起到和货币政策相同的作用;对于一个主权货币国家来说,政府总是可以通过间接的方式从中央银行取得融资。这与中央银行不独立的情况没有本质区别,说明在被奉为央行独立典范的美国,美联储实际上是不独立的,中央银行独立是一个伪命题。在过去的三十年中,中央银行独立逐步演变成了一种意识形态。这种意识形态在给发达国家的财政金融制度披上一层面纱的同时,为新自由主义推行减少国家干预和经济金融化的政策铺平了道路,并具有维护美元霸权的制度化功能。这种意识形态会成为阻碍发展中国家实现赶超的思想障碍。

贾根良 何增平:为什么中央银行独立是伪命题?——基于现代货币理论和经济思想史的反思

一、引言

过往对中央银行独立的讨论都建立在这样一个预设前提上:设立独立的中央银行可以隔断政府对货币市场的影响。这意味着,如果中央银行独立了,中央政府只能执行财政政策而不能执行货币政策,并且它不能直接从中央银行取得融资,即不能通过创造货币的方式进行支出。基于这一假定,支持者认为这种措施可以解决“动态不一致”等问题,从而更容易实现价格稳定的目标。但以后凯恩斯主义者为代表的反对者却认为,无论是在短期还是在长期货币都不是中性的,在最终目标的设定上,中央银行独立一措施忽略了充分就业、价格稳定等多个目标之间的权衡取舍。显然,争论的双方的论证都离不开这个预设前提。

本文将要说明的是,基于现代货币理论对资本主义货币制度的研究,即使在中央银行独立于政府的条件下,政府的财政政策仍会对货币市场产生影响,起到和货币政策相同的作用;政府总是可以通过迂回的方式从中央银行取得融资,在具备完全货币主权的情况下,这不存在制度上的障碍。这一点在被奉为央行独立典范的美国身上体现得非常明显。按照现代货币理论的观点,在一个主权货币体系下,主权国家总是在通过创造货币的方式进行支出,并且它总是能通过创造货币的方式进行支出。因此,中央银行独立是一个伪命题。

中央银行独立的思潮不仅是一种理论,更是一种意识形态。在经济史和经济思想史研究被边缘化的今天,这一点很容易被忽视。从20世纪80年代末开始,伴随着国际上主张中央银行独立的思潮的兴起,这一理论和政策主张被引入了国内,在理论界和社会舆论当中影响力日益扩大。在笔者查阅到的2000年以后发表的论文当中,除了少数例子以外,学者们或者对此持支持态度,或者将此作为理论前提加以应用。在新闻媒体上支持中国人民银行独立的观点也不胜枚举。比如上海交通大学执行院长张春教授在接受采访时表示,中国货币政策缺乏稳定性,“归根结底还是央行独立性的问题”;一桥大学经济学教授伍晓鹰教授在接受采访时认为,“央行的独立性其实现在还没有一个真正的独立性。从这一点上来看的话,我们离一个完整的、现代的金融体制,以市场为基础的还差很大一块。”然而,在经济思想史上,这股中央银行独立的思潮一直不乏反对之声,特别是近十年来出现了一股逆向的思潮,其中现代货币理论的兴起更是彻底改变了人们对这一问题的认知。它作为后凯恩斯主义的最新发展,近年来在国际上掀起了研究热潮。在经济史上,中央银行与政府的通力合作对于发达国家早先的经济崛起有着重要意义。直到20世纪80年代末,中央银行独立才逐步成为一种普遍的实践。

在错误的辉格史观的影响下,人们常常将“央行独立”错误地理解为历史进步的最终真理,而忽视了经济史和思想史的复杂演化过程。来自经济史和经济思想史的事实说明,“央行独立”从来都不是历史终结的“普世真理”;它是一种意识形态,这种意识形态在给发达国家的财政金融制度披上一层面纱的同时,包含着平衡财政和减少国家干预的信条,裹挟着财政保守主义和新自由主义的价值取向。如果不能正确认识中央银行独立思潮的本质,这种意识形态将会对发展中国家实现经济赶超造成不必要的阻碍,踢掉发展中国家经济赶超的“梯子”。。

由于现代货币理论在国内的研究才刚刚起步,在本文的第二部分,我们将先对它的基本理论进行简要介绍。在第三部分,我们将证明,在中央银行独立的情况下,财政政策对货币市场仍有着重要的影响;货币政策目标的实现需要财政部和中央银行的密切配合。在第四部分,我们将说明,在中央银行独立的情况下,财政部可以通过各种间接的渠道从中央银行取得融资。在第五部分,我们将从经济思想史和经济史的角度进行简要的评述。

需要说明的是,由于现代货币理论的研究比较多地集中在对美国财政货币制度的研究上,我们在接下来的讨论中会主要以美国作为分析对象。但是,对于具有完全货币主权的国家而言,本文的主要结论是具有广泛适用性的。

二、现代货币理论与国家财政的本质

后凯恩斯主义认为,资本主义经济是一种货币生产型经济,货币在资本主义生产过程当中扮演着重要的角色。要使得货币在逻辑上存在而不会重新回到物物交换的逻辑当中,在定义上货币就需要具备三个特征:

(1)货币必须是符号货币(否则就会变成物物交换而非货币交易);

(2)货币必须能作为最后清算的手段而被接受(否则它只是信用而非货币);

(3)货币不能赋予进行支付者以铸币权。

依据这三个特征,如果货币在定义上要存在,那么货币必然依靠交易双方之外的第三方的承诺而存在。在现实中,这个第三方就是银行。所以,在理论上,后凯恩斯主义认为银行是作为区别于资本主义经济当中其他主体(企业、劳动者)而存在的主体。这一点在主流经济学中则是缺失的,因为主流经济学假设货币中性,缺乏对货币制度的分析,因此,在主流经济学物物交换的理论逻辑下,银行在理论上是不必要的,或者说和其他经济行为主体没有本质区别。

在资本主义生产过程中,货币被内生地创造出来了。例如,企业为了雇佣工人进行生产,那么它首先需要从银行取得贷款从而支付工资。如果它通过了银行的资信审核,那么双方的资产负债表就会发生如下变化(见表1)。

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这时,商业银行的贷款产生出了10万的银行货币,也就是A厂商在银行的存款。在一个简单生产过程当中,这些被创造出来的银行货币将随着A厂商卖出产品并还清贷款而被消除。通过这个简单的例子,我们可以了解到,贷款创造了存款,而非存款创造了贷款。由此,后凯恩斯主义引申出了对资本主义内部复杂生产关系的深入探讨。对于本文的主旨而言,这个简单的例子就足够了。

在一国的银行体系内,商业银行可以通过贷款等方式创造银行货币,而商业银行之间的结算则要使用主权货币来最终完成。商业银行不能创造主权货币,因为按照定义,主权货币必须是由区别于作为交易者的商业银行的第三方创造出来的。这个第三方就是政府部门。这里我们暂且将中央银行和财政部的资产负债表合并在一起,不考虑两者之间的关系,将它们统一称作政府部门。这时候,私人部门资产负债表上的主权货币就需要通过政府部门进行赤字支出来产生。例如,假如政府要购置总价10万元的电脑,那么这里的交易可以简化为下面的资产负债表的变动(见表2)。

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最终结果是,政府获得了电脑,而在私人部门(电脑销售商)产生出了10万元的主权货币,这些货币对应着政府资产负债表上的10万元负债。因此,现代货币理论认为,主权政府总是在用创造货币的方式进行支出。政府的支出意味着货币的创造,政府的收入意味着货币的销毁。

很多人认为政府是通过先征税,然后再支出的方式来进行财政活动的。这在逻辑上是说不通的。因为在主权货币制度下,如果政府不进行支出的话,那么私人部门当中就不可能有主权货币,政府就不可能从私人部门那里征收到以主权货币进行偿付的税款。所以说,税收不是在为政府支出进行融资,政府支出在逻辑上是先于税收的。

这里就可能会产生一个疑问:如果主权货币是通过政府部门的赤字支出创造出来的,这意味着政府部门不用像私人部门那样遵守我们之前提出的第三条定义,那么是什么使得主权国家能够使用自己发行的货币进行支付呢?或者说,是什么让人们愿意接受主权货币呢?现代货币理论认为,是税收驱动着货币。由于国家在征税时要求纳税人以主权货币缴纳税款,这为主权货币创造了需求,从而让人们愿意接受主权货币。

以上我们陈述了有关现代货币的一些基本理论。在将中央银行和财政部合并的情况下,一个具有完全货币主权的国家总是在通过创造货币的方式进行支出,并且它总是能通过创造货币的方式进行支出。显然,这不足以解答中央银行独立的问题。我们将在接下来的部分将中央银行从政府部门当中分离出来,讨论中央银行独立制度下的情况。我们将说明,以上结论仍然成立。

三、作为货币政策的财政政策

为了便于接下来的讨论,我们不妨从中央银行的资产负债表开始讨论。对于一家典型的中央银行,它的资产负债表由如下项目构成,见表3(为了说明的需要,我们做了适度简化)。

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其中,银行和其他国内私人部门持有的负债(L1)包括了商业银行在中央银行的账户当中的准备金、商业银行的库存现金和其他国内私人部门持有的现金。这个项目构成了一般认为的基础货币。依据基本的会计原则,我们有如下式子:L1=A1+A2-L2-L3这说明,在其他条件不变的情况下,基础货币将直接受到资产负债表上其他项目变化的影响。具体来说,即它会与资产方的变量(A1和A2)同方向变化,而与负债方的变量(L2和L3)反方向变化。

与我们讨论直接相关的变量是L2,它是财政部在中央银行开设的账户的余额。财政支出会导致L2的减少,而财政收入则会导致L2的增加。因此,对于财政活动所引发的变化,假如中央银行不做出反应的话(例如通过公开市场操作同时改变国债A1和私人部门持有的基础货币L2),结果是财政活动会导致基础货币L1发生变化,从而影响货币市场。在其他条件不变的情况下,政府的税收或者国债的发行会增加L2而减少L1,这会造成银行间拆借利率(在美国为联邦基金利率)向上的压力。如果变化的规模足够大的话,这会使得利率上升到商业银行透支准备金账户所支付的利率水平。政府的支出将减少L1而增加L2,这会造成银行间拆借利率向下的压力。如果规模足够大的话,这会使得利率下降到中央银行向商业银行准备金账户余额支付的利率水平(在中央银行不向商业银行准备金账户支付利息的情况下,即下降到零)。这意味着,政府的财政政策有着与货币政策相同的作用。并且,这种情形和我们之前所说的将中央银行和财政部合并起来的情形的结果是一样的:政府支出是货币的创造,政府税收是货币的销毁。

在现实经济活动中,财政活动对货币市场的外生影响是很明显的。如果政府能够完美地使得税收和国债收入注入财政部账户的时间和财政支出的时间相吻合,并且收支数额完全相同,那么这两种相反的效应就可以相互抵消。但是,考虑到税收、国债、财政支出的季节性、周期性特点,这显然是不现实的。在美国,每天财政部账户流入和流出的差额可以达到60亿美元的水平。而同时期商业银行准备金账户余额的平均水平大约是500亿美元。这种冲击的影响可想而知。

中央银行要能够实现货币政策目标,例如美联储要能够钉住目标利率,那就需要财政部与所谓独立的中央银行密切配合。实际上,美联储是很乐意得到美国财政部的协助的。在历史上,美国财政部进行了很多制度改革,从而减少财政活动对货币市场的冲击,保护支付系统的稳定性。例如,美国建立和改革国债发行制度时曾将此作为重要考量。一战后,美国国债的到期偿付日一般设定在每个季度第三个月的十五日,因为这一天人们进行所得税缴纳。这个设定的初衷是使得财政收支的时机能够相吻合。但是,这种制度有一个明显的问题:人们进行所得税缴纳的日期和税款实际到账的日期之间存在一个时滞,这就使得国债到期日会有大量的准备金从财政部账户转移到私人部门账户,从而对利率产生极大的冲击。20世纪20年代末美国开始设计建立今天的短期国债(Treasury Bill)发行制度。纽约联储副行长J赫伯特·凯斯(J·Herbert Case)在其改革计划当中为了解决这一问题,将短期国债的到期日调整到了实际税款到账的时间。另一个例子则是,从1999年开始,美国财政部开始采取回购国债的做法,这既是为了更好地管理国债期限,同时也是出于保证市场流动性的考虑。这一套国债管理制度到今天已经发展得相当成熟。

除了国债发行制度以外,美国还建立了财政部税收和贷款账户(Treasury Tax and Loan Account,TT&L账户)制度来管理财政活动对货币市场的影响。TT&L账户是财政部开设在符合一定资质的金融机构的账户,这些账户用于接收和分配税款。符合资质的金融机构大体上分为两类:第一类包括约11000家的征收机构(collector institution),这些机构需要将税款马上转移到财政部在中央银行的账户上;第二类包括约900家留存机构(retainer institution)和约150家投资机构(investor institution),这些机构只有在财政部有需要的时候才将资金转移到财政部在中央银行的账户上,并且财政部还可以将资金从中央银行重新转回到投资机构的TT&L账户上。留在TT&L账户的货币成为金融机构(私人部门)持有的主权货币,而财政部持有的则是相对应的金融机构负债。这意味着,只要财政部不把资金调入自己在中央银行的账户,这些货币就会继续留在私人部门(L1),成为基础货币的一部分。现实中,财政部通过灵活地改变在中央银行账户中的余额(L2)和在私人部门TT&L账户中的余额(L1的一部分)管理财政活动对货币市场造成的影响。

财政政策作为货币政策的作用在2008年金融危机当中表现得非常明显。金融危机期间,美联储将大量流动性注入有问题的私人金融机构。这些金融机构用这些流动性偿付债务之后,私人部门积聚了大量的过剩准备金。这导致了联邦基金利率向下出现了严重的偏移。为了钉住利率目标,美联储采取了多项措施,例如下调目标利率,卖出它所持有的国债等。同时,美国财政部也采取了对应的举措。一项重要举措就是通过TT&L账户将过剩的准备金转移到中央银行的账户,这使得财政部TT&L账户上的余额由2007年的700亿美元下降到2008年的390亿美元和2009年的20亿美元,而财政部在美联储的账户余额则从2007年50亿美元上升到2008年的350亿美元和2009年1 100亿美元。同时,财政部也应美联储的要求在原计划外增发了新的国债,以吸收过剩的准备金。美国财政部将此称为补充融资计划(Supplementary Financing Program)。在2008年10月底,这类国债发行量达到了5 600亿美元。

因此,无论在理论上还是在实践上,中央银行独立的制度设定都没有消除政府对货币市场的影响。相反,为了实现货币政策目标,中央银行和财政部需要密切配合。中央银行独立制度实际上并没有让中央银行成为执行货币政策的独立主体。

四、中央银行独立与财政约束

传统观点认为,中央银行独立制度能够避免政府直接从中央银行获得融资,这样就可以对政府施加财政约束,阻止政府通过创造货币的方式进行赤字支出。具体来说,这要求政府支出必须通过财政部开设在中央银行的账户,中央银行不能给予财政部账户透支的权利,中央银行不能在一级市场上直接购买国债。然而,现代货币理论认为,政府总是可以在制度上找到种种办法绕开这种限制,从而间接地取得中央银行的融资;无论中央银行是否独立,赤字支出的结果总是“赤字货币化”。

对于美国等具备成熟的国债发行制度的国家而言,在中央银行独立的制度环境下,财政部要进行赤字支出可以通过如下六个步骤(这不是唯一途径)实现:

“A.美联储与一级市场的承销商达成回购协议(美联储从一级承销商手中回购国债,并且承诺在特定的日期它将会卖回给承销商)从而保证有充足的准备金余额在流通,以应对国债的拍卖……

B.随着国债被交易为准备金余额,国债的拍卖结算完毕(The Treasurys auction settles as Treasury securities are exchanged forreserve balances),由此银行的准备金减少从而增加财政部账户中的资金,同时承销商在银行的账户的金额减少。

C.财政部将从拍卖结算中增加的余额补充到税收和贷款账户。这增加了保管着税收和贷款账户的银行的准备金账户中的余额。

D.(D和E可以互换,也就是说,在实践中,E可能发生在D之前。)美联储的回购协议被倒转过来,随着回购协议进行到第二步,这时一级市场承销商从美联储那买回国债。上面的交易A被颠倒过来了。

E.在支出之前,财政部从银行里的税收和贷款账户中调用余额。这将交易C颠倒了过来。

F.财政部通过减少美联储的账户余额进行赤字支出,这导致了银行在美联储中的准备金增加和收款者的银行账户余额增加。”

经过这六个步骤,在中央银行独立的制度环境下,财政部还是如愿进行了赤字支出,支出的结果是货币被创造出来了。这和财政部直接将国债卖给中央银行并没有本质区别,和我们在第二部分所说明的将中央银行和财政部直接合并的情形没有本质区别。中央银行独立制度并不能阻止政府进行赤字支出,并不能阻止中央银行为政府的赤字支出进行融资,它只是给这一过程披上了一层面纱。

对于这个类似于思想实验的过程,有人会问,如果美联储在第一步就拒绝通过回购协议的方式创造货币的话,那么是不是就可以阻止财政部进行赤字融资了呢?或者说,如果中央银行足够独立的话,那么它就可以拒绝协助财政部完成国债发行,拒绝为政府提供间接融资;如果中央银行没有做到,那么这只能说明它还不够独立。

对于这个异议,首先,在这个思想实验当中,我们是在模拟一个完整的货币循环过程。这意味着,在这个过程的最开始,我们假定经济体当中是没有主权货币存在的,那么要让这个过程进行就必须先由主权货币的垄断发行者——中央银行将货币创造出来。而在现实当中,在私人部门已经持有一定数量的主权货币的情况下,这个步骤可以延后。在这种情况下,国债拍卖清算(步骤B)结束后,这时大量的主权货币进入了财政部在中央银行的账户当中,同时私人部门的准备金余额则会减少。这就会产生银行间拆借利率高出利率目标的压力。在这个时候,中央银行就必须采取必要的措施,例如通过公开市场操作买入国债,从而在私人部门创造出主权货币(或者让财政部把中央银行账户当中的资金转移到TT&L账户当中)。尽管步骤有些不同,但显然最终结果是一样的。

其次,之所以中央银行要采取这些措施,并不是因为它屈从于政府的意志,有意地为财政部的间接融资服务,而是中央银行的内在制度要求。中央银行最基本的职责在于维护一国支付系统的稳定运行。这意味着它需要保证在支付系统内有足够的准备金满足结算的需要。“众所周知,国债拍卖的结算是‘高支付流量日’(high payment flow day),这使得比其他日子更加大的准备金余额的流动成为必要,而美联储满足了这种需求。”在历史上,美联储成立的初衷就在于此。美国国会在1913年通过《联邦储备法》的原因就在于原本分散式银行体系无法满足经济体对货币的需求。这一点被写入了《联邦储备法》的序言当中。换句话说,在没有其他外部原因的情况下,如果中央银行不这样做,那就意味着中央银行的失职。

最后,在历史上存在着国债发行失败的情况,原因是多种多样的。一方面,国债发行制度的不完善有可能导致国债发行的失败。这依靠逐步的制度完善或者采取替代性制度就可以解决。例如,美国在1935年和1963年都曾尝试建立长期国债发行制度,然而,这两次尝试都只在第一次完成了成功的发行,而其后几次的发行量都远低于计划。失败的原因在于,首先,由于采取固定价格制度而非现行的拍卖制度,财政部要负责确定国债的发行收益率(offering yield)。如果确定的收益率过高,那么就会导致过量申购和不必要的利息成本;如果确定的收益率过低,那么就会导致申购数量不足。其次,国债发行计划通知得过于仓促,也没有让市场形成这一制度会长期存在的预期,这加大了市场的风险预期。在20世纪70年代后,美国的长期国债改用拍卖的方式确定发行收益率,并且改善了与市场的沟通,从而逐步发展成了今天稳定的发行制度。

另一方面,私人部门持有的主权货币不足也有可能造成国债发行失败。这确实有可能是由中央银行的失职造成的。但在很多时候,这与中央银行所面临的其他约束有关。魏玛时期的德国就是一个很典型的例子。德国在一战之后建立起了中央银行独立制度。这一制度被认为有助于避免德国战后高通胀的再次发生。到了20世纪20年代末大危机发生的时候,流动性不足导致德国无法在国内成功发行国债,这直接阻碍了德国及时采取积极的财政政策来应对大危机。取而代之的是布吕宁政府的紧缩政策。德国的财政困境并不是因为德国中央银行的失职,而是因为战后列强在赔款条约中强加给德国的金本位约束。这意味着德国丧失了完全的货币主权。德国的货币发行要有足够的外汇和黄金的保证。德国脆弱的外汇和黄金储备阻碍了中央银行发挥稳定国内支付系统的职能,最终束缚住了德国政府的手脚。而对于具备完全货币主权的国家,例如美国,这种约束则是不存在的。

除了上面所列举的发行国债的做法,财政部实际上还有很多方法可以绕开中央银行独立制度所设下的障碍,从而间接地从中央银行取得融资。其一,财政部可以发行自己的货币工具。例如,美国财政部可以发行硬币,比如大面额的铂金币来进行支出;此外,还可以采取税券等做法。财政部用这种票据进行支出,而这种票据可以在未来用于支付政府的税收。美国到20世纪50年代仍在发行税券。在上面德国的例子当中,德国摆脱了赔款带来的金本位约束之后,也采取了类似的做法。其二,在开设有TT&L账户的情况下,财政部可以允许一级市场承销商用直接增加政府TT&L账户余额而非支付主权货币的方式来购买国债。这就不需要市场上已经存在有充足的准备金用以购买国债。在美国,这种做法一直持续到20世纪80年代末。后来由于长期国债发行制度的完善,这种做法才被停用。以上这些做法在步骤上会区别于上面所讲的六个步骤,但结果却是一样的。

对于具备完全货币主权的国家而言,财政部总是可以找到各种制度手段绕开中央银行独立设下的制度障碍,通过创造货币的方式进行赤字支出。中央银行独立制度并不能阻止财政部的赤字支出;恰恰相反,在结果上这种制度和非独立的制度没有本质区别。

五、总结和评价

中央银行独立是个伪命题。它错误地理解了财政货币制度的本质。中央银行独立的制度设定并不能真正隔断财政部对货币市场的影响。无论中央银行独立与否,在一个主权货币体系下,主权国家总是在通过创造货币的方式进行支出,并且它总是能通过创造货币的方式进行支出。对于一个具有完整货币主权的国家而言,在制度层面独立与否并不会带来实质影响。

尽管中央银行独立是个伪命题,但这不妨碍它成为一种意识形态并发挥作用。制度的面纱在被揭开之前就是真实的制度障碍,它可以通过阻碍人们进一步认知的方式发挥作用。主张中央银行独立的理论观点和政策主张并不是孤立出现的,它与新自由主义、财政保守主义等思潮存在着密切的关系。在经济思想史上,这种理论观点和政策主张的兴盛是一个奇观。尽管一直存在着对立的观点和批判的声音,但是只用了短短十余年的时间,中央银行独立的观点就从零言碎语变成了得到普遍支持的“公理”。

考虑到持续存在的反对意见,这显然不能简单地用经济思想在理论上的优劣来说明。詹姆斯·福德的思想史研究表明,多种思想史的外部因素对此发挥了作用:(新自由主义)经济学家们迫切地寻找着迎合自己理论的政策;中央银行支持和资助此类研究者来提升自身地位;滞胀时期新自由主义的复苏开始寻找理论同伴……这种思潮逐渐会形成自我强化的机制,演变成一种强有力的意识形态。这种意识形态包含着平衡财政和减少国家干预的信条,裹挟着财政保守主义和新自由主义的价值取向。一旦这种意识形态成功保护了制度的面纱不被揭开,那么它就可能成为“自我实现的真理”,愈发不可动摇。

这种影响对于发展中国家尤其重要。发展中国家常常将此作为发达国家的先进制度经验加以学习;同时为了获得外国投资(例如,这常常是IMF贷款的重要条件),发展中国家在进行制度改革的同时,常常被动地接受这一套意识形态。如果发展中国家不能正确认识这种意识形态的本质,这种意识形态就将成为发达国家踢掉发展中国家经济赶超的“梯子”的工具。这一套意识形态严重地限制了发展中国家运用主权货币创造为其经济赶超提供财政支持。对于发展中国家而言,在财政制度和金融制度不完善的情况下,这种意识形态阻碍了发展中国家采取与美国政府相类似的制度安排绕开中央银行独立制度的障碍,并且在思想上受制于财政平衡的财政观。在这种情况下,中央银行独立制度就剥夺了发展中国家政府运用主权货币为其工业发展和技术创新提供廉价融资的权力,其结果就表现为发展中国家经济发展所需资本的奇缺,从而为外国资本控制其财政金融提供了制度条件。

在经济史上,中央银行在发达国家经济崛起的过程当中发挥了重要作用。马蒂亚斯·维能戈(Matías Vernengo)指出,1694年英格兰银行的成立就是为政府提供贷款,它以此获得了钞票发行权。这为英国崛起时期的军事财政提供了有力支持。然而,等到19世纪中期英国获得了世界制造业中心的地位之后,英国转向了维多利亚时期的稳健财政原则和金本位制度,以此来更好地控制国际经济秩序。按照维能戈对英国经济史的考察,大体上发达国家的中央银行经历了四个阶段的演化过程:“(i)初始阶段,开始于17世纪,这时中央银行是国家发展的工具,特别是英国;(ii)第二阶段,大约在19世纪40年代中期到20世纪30年代的大危机时期,这时维多利亚时期的稳健的财政原则和对通货膨胀的关注占据了主导地位;(iii)第三阶段,从大萧条时期到20世纪70年代的所谓大通胀时期,这时凯恩斯式的观点和充分就业的优先地位占据了舞台的中央;(iv)第四阶段,从20世纪70年代末开始,这时新自由主义的兴起导致了以下观点的聚合:独立中央银行、价格稳定作为货币政策的越来越占支配地位的目标、通胀目标制作为实现这一目标的政策工具。”维能戈认为,如果发展中国家一味仿效发达国家当前的中央银行独立制度,而不去从经济史上追寻发达国家崛起时的央行制度,那么发展中国家就丢掉了推动自身发展的有力工具,发达国家就成功踢掉了发展中国家赶超的“梯子”。类似的历史可以在很多发达国家的“发家史”当中找到。在19世纪日本和德国崛起过程当中,中央银行对于统一国内货币、稳定和调控货币市场,从而为国家财政融资提供条件发挥了重要作用。而这些国家通过战争和殖民掠夺(普法战争、甲午战争)完成了资本的原始积累之后,则纷纷改变了原先的做法。

但是,维能戈没能看到的是,“踢掉梯子”的不仅仅是制度,还有理论本身。正如本文所说明的,只要发展中国家具备完全的货币主权,中央银行独立制度并不会在具体的制度安排上阻碍发展中国家运用财政为经济发展提供支持,这需要的是发展中国家依据自身国情进行适当的制度改进。在这个问题上,真正能“踢掉梯子”的是理论作为意识形态的影响。在财政平衡和减少政府干预信条的支配下,在财政保守主义和新自由主义影响下,发展中国家政府认识不到货币主权的国家性质和主权信贷的重要性,从而被束缚住了手脚,不能运用国家的力量支持自身经济崛起。

经济史和经济思想史研究当中盛行的辉格史观进一步助长了这种意识形态。这种辉格史观将经济史和经济思想史的发展描述成线性上升式的过程。由此认为,现阶段的制度和思想是在实践和理论的优胜劣汰方面的优胜者,它们必然是最接近真理的部分。按照这种辉格史观,如果发展中国家还去从经济史上发达国家崛起的开端寻求改革方案,那就会是不明智的;发展中国家应当从发达国家最新的制度和理论学起。显然,按照以上对经济史和经济思想史的考察,这种史观是非历史的,对发展中国家是有害的。

中央银行独立是一种意识形态,这种意识形态包含着财政平衡和减少国家干预的信条,裹挟着财政保守主义和新自由主义的价值取向,如果不能正确认识它,它就会成为阻碍发展中国家实现赶超的思想障碍。对于主流经济学宣传的诸多“普世真理”,我们不能盲信盲从,要注意区别其中的意识形态部分和合理部分。为了科学地看待这些理论,我们有必要回到现实制度,回到经济史,回到经济思想史。只有这样,才能理解为什么演化发展经济学家赖纳特、张夏准和贾根良一直在提醒人们的:“不要按美国所说的去做,而要按美国所做的去做。”

【贾根良,察网专栏学者,长江学者,中国人民大学经济学院教授,中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员。何增平,中国人民大学经济学院博士研究生。本文原载《政治经济学评论》2018年第2期,授权察网发布。】

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