集体产权制度改革股权固化需谨慎 ——基于S市16年的案例分析

农村集体产权制度改革在沿海地区先行试点的基础上,于2016年底开始在各省全面推行。时至今日,沿海地区以股权“生不增死不减”为内涵的股份合作制改革,已经实施了10多年。本文以G省S市为例,指出S市频繁发生的农村集体经济股权纠纷现象,本质上源于现行的股权固化与村社原有集体经济制度内涵之间的内生性矛盾。为了积极稳妥地推进农村集体产权制度改革,中西部地区有必要重视沿海地区已经广泛发生的股权纠纷,谨慎实施股权固化。

集体产权制度改革股权固化需谨慎 ——基于S市16年的案例分析

2016年12月26日,中共中央国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,对于创新农村集体经济运行机制、增加农民财产性收入具有重大意义。《意见》要求各省力争用3年左右时间基本完成集体资产清产核资,5年左右时间基本完成经营性资产股份合作制改革。其实早在上世纪80、90年代,出于工业发展成规模用地的需要,沿海地区就已经纷纷成立股份合作社[①],并于21世纪初实施股份合作制改革。G省S市于2002年开始在全市范围内推行股权“生不增、死不减”的股份合作制改革,截止到现在已实施了16年,同时伴随的是围绕股权固化上访、诉讼事件频繁发生。本文以S市为例,分析股权固化对股权纠纷的作用机制,并提出相应的政策建议,为中西部地区开展集体产权制度改革提供经验借鉴。

一、S市农村股份合作制改革基本情况

(一)股份合作制改革办法出台

20世纪80—90年代,“珠三角”地区因承接香港产业向大陆转移需要成规模使用土地,由于自然村(组、社)和行政村在土地占有和开发上具有不同权限,农村纷纷成立股份合作社为内涵的经济社、经联社,发展“三来一补”工业。2002年,S市开始在全市范围内统一推行以“生不增死不减”股权固化为核心的股份合作制改革。具体而言,即以行政村或自然村为单位组建股份合作经济组织,将土地、厂房等集体资产进行清产核资和资产量化折股,再将股份划分为集体股和个人股进行分配。其中,个人股实行股权固化,即股权确定之后不再随人口增减发生变动。

截至目前,该办法已实施了16年,对于稳定农村基本经济关系和促进集体经济发展发挥了重要作用,但股权固化要求导致的矛盾也开始显化,与此相关的上访、诉讼案件大量发生。

(二)股份合作制改革的执行情况

2002年,S市政府出台《关于推行农村股份合作制改革的实施办法(试行)》。根据这份文件的精神和要求,S市推行统一的“生不增死不减”股权固化的股份制改革模式。具体而言,即以行政村为单位组建股份合作经济组织,清产核资和资产量化折股后,可划分为集体股和个人股,个人股实行股权固化,之后不再随人口增减发生变动;全市用2-3年时间完成改革。到2006年底,全市3076个村民小组中,69%的村民小组按“生不增、死不减”的原则固化股权;21%的村民小组未完全固化,以5年或10年为一个周期调整股东;10%的村民小组未实行股份合作制改革[②]。

(三)股份合作制改革引起的矛盾

但近年来,随着土地增值、集体经济收益的快速增加,股权纠纷问题凸显,集体上访、越级上访以及相关的诉讼案件逐年增多,已对基层稳定、股份合作经济组织的可持续发展形成挑战。分析发现,股权纠纷主要有以下几个特点:

土地征占是主要导火索。农业用地被征占转为工业用地或商业用地,就会导致股民与非股民之间的收益差距突然放大,引发原本未提出异议的非股民要求确认其成员资格。如果涉及诉讼,通常以系列案、串案形式爆发。以S市Z村为例,Z村2003年开始实施股权固化,2011年村内320亩土地被轻轨建设征收,赔偿款数额巨大。2013年,150多名“外嫁女”向所在的区办事处提出申请,要求分配股权。

纠纷主体、内容多元复杂。2011年,S市第一人民法院以行政诉讼的方式受理了第一件外嫁女纠纷案件,此后逐年递增,2016年增加至160件,占S市第一法院全年总受理案件的21%。纠纷群体也从最初的外嫁女,扩展到外嫁女子女、外来媳妇、入赘男、定居国外的人员、自理口粮户[③]等,甚至一些“空挂户”也跃跃欲试。纠纷内容从股权分红延伸到宅基地分配、社会保障、村委会选举等,已经远超出法律体系能解决的范畴。

上访、诉讼为主要方式。当法律层面无法支持其有关诉求时,纠纷群体通常会采取不断到各级各部门缠访、闹访的方式向政府施压。以S村为例,2014年底,31名股东被法院驳回享受全股的诉求后,2015—2017年期间不断到区、市信访部门上访,并于十九大召开前围绕股权问题到省信访局上访。

目前来看,股权纠纷尚未得到有效解决,有的地方和领导甚至因为农村集体财产收益分配的纠纷问题而将“个人化”作为农村集体产权改革的方向。他们将矛头指向股份合作经济组织,认为股份合作经济组织是村民上访的主要对象,如果组织解散,矛盾自然随之消失。

二、股权纠纷的制度和经济诱因

为了满足工业发展的用地需要,S市部分乡镇自上世纪90年代起便由地方政府和村级组织统一经营管理土地,村民依照股权分享土地“农转非”增值收益。值得重视的经验是:由于各地的资源条件差异客观存在,股份合作制在推行之初政府仅承担指导责任,并不干涉农村经济社和经联社这两级产权主体在资产处置上的自主权;股东资格认定、股份配置和调整等村内财产关系安排,主要由拥有集体资产所有权的村社自主决定;在此基础上形成群众、村级组织和基层政府三方“在地化”地分享集体资产收益的稳定结构,并据以形成有效治理。当时的政府置身事外,无论是在成员之间还是在村社两级之间,股权矛盾确实较少。可以说,这种顺应发达地区农村工业化城镇化需求的对土地价值化及其收益分配的制度改进,结果是多方共赢的。

现在面临的麻烦主要是,一些来自村社“外部”的强制性制度供给和环境变化相互衔接,有意无意地为一部分寻找制度漏洞而借此从小资跃升为中产的利益群体提供了正规制度依据:一是,各利益部门在加快立法的压力下普遍照搬西方法律制度,为一部分群体提供了寻求超额机会收益的法律依据;二是,欠发达地区的“生不增死不减”被发达地区照搬造成的股权固化,客观上放大了上访上讼者的可能收益,同时降低了其机会成本;三是,同期国家基础设施建设拉动快速城镇化、房地产泡沫化等外部宏观变化,导致珠三角土地大幅度升值,农村集体经济股权收益暴增,形成对投机型、牟利型上访的过度激励。以上三种因素叠加,导致股权纠纷大量发生。

(一)法律修订直接干涉集体资产所有权主体的权利

在缺失农村土地法和集体资产法等“母法”的条件下,司法部门和地方政府(准政府部门)做出了有关股东资格认定的法律和法规调整。主要有两点。一是G省于2006年开始实施新的《农村社区合作经济组织暂行规定》,提出“户口保留在农村集体经济组织所在地的,......属于农村集体经济组织的成员”,这相当于以政府令的形式改变了经济组织成员(股东)认定标准,直接规定有户籍就“应该”拥有农村集体经济组织股东身份。二是同期修订后的《妇女权益保障法》新增规定,强调妇女经营性收益和财产性收益等权益不受婚姻状况影响。

这两个法规叠加,客观上“制造”出了一批已经离婚或外嫁、传统上不属于村社组织成员,但户籍尚未迁出村社的“特殊群体”。法律对弱势群体的保障强度提高,当然是社会进步的表现;但在现实中,却不期然演变为部分并不弱势的特殊群体利用其造成的诉讼条件成为“强势群体”低成本牟利的工具。

(二)股权固化改革为股权纠纷提供了“过度激励”

政府推进的股权固化改革使得股权收益永久化,放大了部分群体的潜在收益。S市于2002年在全市范围内推进农村股份合作制改革,截至2006年年底,全市69%的村民小组股权完全固化,大多属于工商业较发达、集体经济收入较高的地区。而股权固化,意味着一旦确定了股东身份,即对应着拥有了一份永久获得股份收益的权利:不仅生前享受,死后还可以由子女继承。

从结果看,股权固化制度如同一个杠杆,放大了股东身份差异带来的股权收益差别,股权变成了特殊群体竞相低成本争取的“唐僧肉”,对牟利型上访提供了过度的利益激励。

(三)土地超常升值造成机会收益大幅度增加

国家基础设施建设和快速城镇化拉动土地大幅度升值,这也是股权收益增加的原因之一。20世纪90年代末在东亚金融危机的压力之下,中国政府通过国债投资进行了大规模基础设施建设;21世纪以来则继之以新农村建设战略投资。基础设施大幅度改善和不断膨胀的金融资本助推城市化步伐加快和房地产泡沫泛滥,导致农村土地连番升值。土地一旦被征,每个股东的分红相当于一年甚至几年的正常劳动所得。

在征地所涉村社,通过上访、申讼争取股东资格不仅成为一种可资谋利的手段,还会因“示范效应”而产生连锁反应,而且因为潜在收益显著而往往是以系列案、串案形式爆发。比如,2013年,150多名外嫁女及其子女向石岐区办事处提出申请,要求所在的张溪经联社对其全额配股,导火索就是2011年张溪经联社所在村因修建轻轨被征用土地320亩。在维稳体制压力下,政府部门的工作频陷被动,常用的看访、劝访、截访等手段不仅成本高、成效微,甚至导致了“越维稳越不稳”的恶性循环。

三、股权纠纷背后的“制度错配”

上述制度变迁给S市农村带来大量股权纠纷的原因之一,在于村社外部的制度供给者罔顾广大农村地区“发展不平衡不充分”的客观情况,将照搬自西方的法律制度以及其他地区的制度经验一刀切、甚至违宪地强加于农村,破坏了农村社区自主决定内部经济事务的权利,连带弱化了村社的自主治理能力,遂使原来可以由村社内部处置的股权纠纷问题成为地方维稳的头号难题。具体分析如下:

(一)法理错用:城市公民管理制度和农村成员认定之间的错配

20世纪80-90年代异军突起的农村工业化进程中,在法律建设明显滞后于改革开放的条件下,农户以土地入股由集体统一组织开发,进而形成“以土地为中心的社区股份合作制”,兼有以资产入股的工商业合伙性质和社区合作性质,经联社也在一定程度上成为了兼具产业经济属性和农民社区的社会经济属性的混合型组织,若注册为股份制公司,则章程中往往综合体现《公司法》和《村民委员会组织法》两种制度内涵。

但其实很多照搬西方的法律并不适用于变革中的中国,在传统农业社区,农民基于其成员身份无偿占有一份集体土地,这是土地革命的制度成果。在此后半个多世纪的村社土地分配中,成员权都是基础。“家庭承包制”改革以来,土地依农户家中人口多少分配到户,仍表明地权是成员权所派生出来的。在村组可以对农户占有的土地进行常规调整的时期,基本不存在地权与成员权分离的矛盾;在村社能够自我调整股权配置的时期,依据土地多少而形成的股权,也不存在与成员权相分离的问题。生活在城市的外部主体以户籍和户口册为标准的成员身份认定,因不涉及集体资产,所以具有清晰明确、易于管理和操作的优点。但若将城市公民管理制度用于农村成员认定,则和基层实践存在偏差。根据“权利义务相统一”的原则,即使户口在本社,也未必在地化生产、生活;未对乡村发展和社区治理产生影响或作出贡献的外部主体,在无法明确界定义务,更难以有效监督其是否履行义务的现实约束下,不宜允许其干预村社具体事务。

(二)制度错配:“生不增、死不减”的土地制度改革经验不适用于股权制度

农民承包土地“生不增死不减”的改革经验本源于1987年国务院批复的贵州省湄潭县土地制度的改革试验,中央政府接受这项政策建议并向全国推广的目的,原本也在于帮助欠发达农村地区稳定土地使用权,促进土地流转,以形成农业规模经营,产生农业的规模收益。这项产生于欠发达农区的政策恰恰不适用于高度发达的珠三角地区。

就逻辑前提来看,在农业地区推行耕地承包权“生不增死不减”,隐含的一个前提是城镇化将替农业吸纳大部分就业。而珠三角本来工业化已经吸纳过量外来人口、城镇化早就居于全国前列,人口转移的空间极小。就政策目标来看,“生不增死不减”是要促进土地规模经营,提高农业生产和经营效率;而珠三角早已通过因地制宜的多样股份合作制,实现了土地的规模集中和开发!而且,后者更符合“构建现代化经济体系”、“效率优先、兼顾公平”等中央要求。更何况,欠发达地区的农地经营权,和发达地区的土地资本化开发的价值化股权,二者所对应的收益远不在同一量级上!在S市,固化制度在以农业用地发包收入为主的村反而难以推行,越是传统农业镇,越倾向于总地租的社会化分配。制度错配的结果是股权纠纷大量发生,基层治理严重劣化。

(三)程序错置:尚未理顺村社内部财产关系就高价征地,为机会主义行为提供过度经济激励

征地补偿款是农村一块巨大的短期机会收益。在村内股份制度并非完全理顺、外部法律和制度侵蚀村庄自主性的条件下,突然出现的巨大利益,诱发一部分群体去机会主义地“赌”这份机会收益,以期完成自己从小资产阶级向中产阶级的身份跃升,而这个过程在现有的法规框架下又是成本极低的!土地开发虽然经济收益极高,但如果不先内部理顺分配关系,则由此导致的治理成本和社会成本极其高昂,特别是在“压力型维稳”、重堵不重疏的工作机制之下,非常容易使矛盾进一步升级或者扩大化。

(四)经验比较:家庭承包制第一阶段的治理绩效显著优于第二阶段

家庭承包制的第一个20年里,村组可以依据农户家庭人口变化对其占有的土地进行常规调整。在这个时期,即使有个别矛盾,因村社能够自我调整财产分配,几乎不存在矛盾外化成维稳事件的难题。其中的内在机制在于符合政治经济学的基本原理:这种所有者自主的财产关系,决定了所有者对内自主的治理结构,因为良治一定是在多元互动之中才能构建的。

矛盾激化并且造成维稳困境,主要发生在第二个承包期提出“生不增死不减”以后。2002年推出股权固化,外部主体如果仅凭法律规定就能获得一份股权,意味着无需投入劳动或任何成本就拥有了一张可以永久获取集体经济组织收益的凭证,村组集体财产权缺失导致治权缺失,不仅侵蚀集体资产的“牟利型”上访大量出现,乡村基层的治理结构也趋于劣化。

相比之下,在S市只要是集体组织仍然对股权做调整的村社,大部分仍然维持村内事务的有效治理。无论是每年调整还是3—5年调整,不稳定案例都相对较少。若从全国农村看,凡属集体经济实力较强、虽然做股但没搞股权“生不增死不减”、仍然有权自主决定收益分配的乡村,也都几乎没有上访。

四、政策建议

本文认为,2002年推行的股份合作制改革,各村实施情况不一,形成多种股权形式,客观上是由镇区之间经济“发展不平衡不充分”所决定的。因此,深化农村股份合作制改革,仍要正视发达地区与欠发达地区之间“发展不平衡不充分”的主要矛盾,秉持经济发达乡镇和落后乡镇协调发展的原则,实现因地制宜的差异化发展。

尤其是当前实施乡村振兴战略、一二三产融合的背景下,大量政府资源、工商资本注入农村,中西部地区的土地、山林等此前被严重低估的资源将获得重新定价的机会,至少一些城郊村在短期内会产生极高的变性收益。因此对中西部地区而言,需延续不搞一刀切的优良传统,谨慎实施股权固化。综合考虑各方诉求,我们提出的政策建议如下:

第一,宪法保护集体财产及民主管理的精神要严格落实。无论法律修订还是股权纠纷问题的处理,首先应体现宪法关于农村集体经济实行民主管理的规定,外部主体减少干预。按照宪法,应该尊重村社内部对于集体经济的所有权和收益分配权等权利配置的意见,由集体内部自主处置集体财产及收益关系。坚持民主决策,提升基层组织力,实现政府治理、社会调节、村民自治良性互动,构建“自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。

第二,循序推行股权多元化改革对应多方面的制度和权益诉求,降低机会主义者的股权收益预期。比如,国家投入做干股,但避免将国家投资收益量化到人,其收益主要用于生态补偿、基本农田保护等公益事业,这一做法广泛存在于日本、韩国及中国台湾的农村社区综合性合作经济组织中。集体股分红首先用于共享经济,满足村集体的公共设施和福利性开支;此外若还有盈余,可将一部分集体股转为承担一定投资风险的集体投资股;地理位置优越、发展前景较好的集体经济组织还可以考虑将集体投资股溢价出售,由集体经济组织成员出资配股,形成内部融资,破解珠三角普遍存在的传统产业优化升级困境。

第三,成员股坚持人权、地权、责任权三分离的原则,设立土地股、人头股和责任股,增设投资股,以此满足成员变动的需求。土地股增减变化可随国家农业政策、土地政策变动而变动;人头股体现村社成员对集体经济组织的财产占有关系,可分为一股、半股,也可分为以个人为单位享受一股和以家庭为单位享受一股;责任股反映成员对于村社事务的参与情况和对社会责任的承担情况,可以参照上海市的股份制改革经验,以农龄作为衡量标准;投资股可以“认缴股本金”或“设立投资风险股”的形式,以出资作为一种承担义务、获取收益的约束机制。

第四,社会福利同收益分红相分离。S市部分村庄采用社会社会福利同收益分红捆绑的形式,享有股权的村民可以同时享受福利和分红,不享有股权的村民则二者皆无。本文认为,集体经济组织提供的医疗、养老等社会福利应体现普惠性,均等化地提供给内部成员;股份分红则应成员的具体情况体现差异性。社会福利同收益分红相分离同样可以弱化股权收益对股东资格认定的过度激励。

第五,征地前完善补偿机制,构建多层次土地保障体系。集体土地大多采用招拍挂的形式出售,赔偿款是土地未来的长期收益在当期的一次性变现,于是,分红激增成为引发股权纠纷的导火索。课题组在其他地区的调研发现,征地前设置好多种补偿机制,构建可持续的多层次土地保障体系,解决好被征地农民的未来生计问题,是消除大规模社会征地冲突的关键。比如,苏州工业园区在征地中,先后采取了货币安置、就业安置、相结合、公积金制度、城乡社保并轨等多种形式;北京市昌平区的郑各庄村在征地补偿机制设计中,村民和村集体均可参与到企业长期的收益分配。总之,政府在征地之前,理顺村社内部关系,既可消除农村冲突爆发的潜在因素,也能让政府赢得在实际征地中的主动权。

注释:

[①] 地方政府和村级组织通过各种灵活机制将土地资源整合到一起,统一建厂、统一出租、统一管理、统一分配。村民按交出的土地获得相应的股权,据此分享土地“农转非”增值收益;基层政府在帮助外来资本减少交易成本的同时,也在相当规模的集体租金中获得了较大收益。

[②] 如无特殊说明,本文所使用的数据和案例均为实地调研所得。

[③] 上世纪80年代,国家为了加快城市建设,把农村的一部分剩余劳动力以招工的形式招到城里,但是和城市居民有一定区别。农民交一定的钱,可以把户口迁到城镇,但跟城市居民享受的待遇也不同,在城市只有务工读书的权利,国家不配粮,继续耕种村里分配的土地养活自己,这部分人被称为“自理口粮户”。

【温铁军,中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长、教授、博士生导师;刘亚慧、唐溧,中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生;董筱丹(通讯作者),中国人民大学农业与农村发展学院副教授、硕士生导师。本文察网摘自《国家行政学院学报》2018年第5期。

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原标题:集体产权制度改革股权固化需谨慎 ——基于S市16年的案例分析