美国“国家紧急状态”的前世今生

二战之后,美国总统行政权越发强势,美国业已成为“行政国”,总统俨然成为“帝王总统”,美国国会在国土安全、外交、经贸等领域授予总统以及行政机关极大的自由裁量权,尤其在对外交往中,总统动辄以国家紧急状态为名启用《国际紧急状态经济权力法》所赋予的权力,单方面对外施加影响、推行单边主义和霸权主义。事实上,美国国家紧急状态是一个光鲜亮丽的幌子,它以国家核心利益为尺度,以美国绝对安全为目标,以强大的军事实力为支撑,采取一种超前性和进攻性的战略态势,不惜以牺牲他国和人民利益、破坏既有国际秩序为代价。美国法院(包括联邦最高法院)在国家紧急状态面前原则上一般都会尊重行政机关的决定,有时甚至选择性地失聪、失明!

当中美洲的移民大篷车队浩浩荡荡开近美墨边境之时,特朗普总统认为这对美国国家安全构成严重威胁,不惜派出军队严阵以待,在建墙得不到众议院拨款批准的情况下让联邦政府停摆一月有余,并不时放出风,要宣布“国家紧急状态”;中美贸易谈判一波三折,特朗普总统可能会根据有关法律,以《中国制造2025》所列战略行业对美国国家安全“构成威胁”为由,宣布“国家紧急状态”,限制中资收购或投资于美国的战略行业,打击以华为为代表的中国高科技公司及其相关产业。回顾过去美国几十年的历史,美国总统动辄以国家安全为名宣布“国家紧急状态”,以“维护美国利益与安全”。但与此同时,美国的国家紧急状态对本国公民的个人权利或他国国家利益、公民权利构成危害,成为一种“非正常状态”,让美国社会或国际社会难以适从。

美国“国家紧急状态”的前世今生

2019年1月26日,美国民众在得克萨斯州美墨边境集结,抗议政府修建边境墙。

美国国家紧急状态与紧急权力的法源

一般来说,紧急状态是指发生或者即将发生特别重大突发事件,需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时,有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态。紧急状态一般分为政治性紧急状态,如骚乱、动乱、叛乱、恐怖袭击等;另一类是社会性紧急状态,如重大自然灾害、重大技术事故、重大公共安全事件等。宣布国家紧急状态以及在该状态存续期间所拥有的特别权力就是紧急权力。现代很多国家的宪法对国家紧急状态的宣布时间和方式都有特别规定。1787年制定的美国宪法并没有规定完整的宣布国家紧急状态的机制,但是美国宪法赋予国会为数不多的紧急权力。例如,美国宪法第一条第八款规定,国会有权“宣战、颁发捕获敌船许可状,制定关于陆上和水上捕获的条例”“征召民兵,以执行联邦法律、镇压叛乱和击退入侵”;第九款规定,“不得中止人身保护状的特权,除非发生叛乱或入侵时公共安全要求中止这项特权”。也就是说,当发生叛乱或入侵危及公共安全时,政府官员可以不经过司法审查程序就拘禁或逮捕人。

美国宪法虽然赋予了国会紧急权力,但是国会在面对国家紧急状态时,议事决策慢、效率低,尤其在国会休会期,因此,国会必须授权总统紧急权力,及时应对突发事件。国会授权是总统获得紧急权力的来源之一。18世纪晚期到整个19世纪,当美国面临军事、经济以及劳工危机时,国会通过了一系列法律授权总统应对危机,这样的传统一直持续到现在。纽约大学法学院布伦南司法中心(Brennan Center for Justice)曾进行过统计,美国总统可以在123个法律条文中找到授权,宣布国家紧急状态。国会授权总统紧急权力,主要基于以下宪法规定:一是美国宪法第二条第一款规定,行政权属于美利坚合众国总统;二是第二款规定,总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令。

在美国历史上,威尔逊总统是第一个发布国家紧急状态公告的美国总统。他在1917年2月5日发布国家紧急状态公告:“我发现,国家紧急状态业已出现,农产品、林产品、矿产品以及加工制品海上运输能力和吨位不足。”从这以后,美国总统宣布以总统行政命令方式(Executive Order)或公告方式(Proclamation)宣告全国紧急状态的事件增多。然而,总统的紧急权力具有天然的扩张性,它极易与国会权力发生冲突。例如,1933年之后,罗斯福总统宣布了一系列的国家紧急状态,既没有权力范围和时间限制,也没有援用的法律,甚至没有国会的监督,总统的紧急权力与国会立法权与监督权之间的博弈也成为一种“非正常状态”。因此,国会必须要出台专门法律去规范和约束总统的紧急权力。

美国应对紧急状态的两支利箭

美国国会1976年通过的《国家紧急状态法》(National Emergencies Act)和1977年通过的《国际紧急状态经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act)是美国应对紧急状态的两支“利箭”。《国际紧急状态经济权力法》是《国家紧急状态法》中一个条款的细则,主要应对来自“国际的威胁”,它们具有从属关系。

《国家紧急状态法》包括全国紧急状态的宣布程序、时间限制、政府财政支出及紧急状态下的权力等程序性规定。根据该法,美国总统有一定的自由裁量权宣布国家紧急状态,但是,他必须在公告中特别指出他打算使用哪些权力,如果决定调用额外权力,他必须更新公告,且每六个月向国会报告一次与政府紧急状态相关的开支。如果总统不更新公告,就意味着一年后紧急状态自然终止,当然总统也可延长紧急状态的期限。为了控制紧急状态的滥用,参众两院必须每六个月碰头一次商讨“考虑投票”何时结束紧急状态。最常见的紧急状态便是战争。例如,1990年8月,美国总统老布什发布12722号行政命令,宣布全国紧急状态令,以对付来自“伊拉克的威胁”。事实上,《国家紧急状态法》并没有具体说明到底在什么条件下启动总统紧急权力,也并不要求总统所调用的权力与紧急状态有实质性关联,紧急状态常常也并非事态严重到关乎国家存亡。例如,如果美国当前面临全国性的谷物枯萎病,那么总统可以启用许可交通部长征用海上私人船舶的法律。

《国际紧急状态经济权力法》更多地是用于应对来自美国之外的“威胁”,主要从经济层面维护国家安全。该法允许总统“处理任何不同寻常的特别威胁”,这些威胁“全部来自或相当部分来自美国之外”,并“损害国家安全、外交政策或者经济”。总统可以根据该法,对于与外国或外国人有利害关系的外汇管制、国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。日前,特朗普政府对华为公司及其首席财务官孟晚舟提出多项刑事诉讼并正式向加拿大提出引渡孟晚舟的请求,这些行为与该法具有紧密的关系。根据该法而导致的国家紧急状态也必须每年更新一次才能继续发挥作用。目前在美国,大约有29个根据该法而导致的国家紧急状态存续,针对的目标包括伊朗、伊拉克、叙利亚、索马里和利比亚等国,甚至可以针对全球任何一个国家。其中,针对伊朗所宣布的国家紧急状态从1979年起,每年更新一次,该紧急状态一直未终结,对伊朗的制裁也一直延续至今。

事实上,宣布国家紧急状态更多是总统的一个政治策略、斗争工具以及外交政策的延续。国会授权给总统紧急权力,如果不启用此权力便处于休眠状态,只有总统宣布紧急状态时才能激活该权力,而一旦总统激活了该权力,再也没有多少动力与意愿去结束紧急状态,这导致美国全国的紧急状态一直不停累积。9.11事件后,美国就紧急状态应对预案和法规做了更具操作性、实战性的修订。

侵蚀公民权利与推行外交霸权的工具

美国紧急状态的法律机制并不健全,宪法的模糊性以及紧急状态相关法律的丰富性与复杂性,导致有些紧急状态处于一种不正常状态——侵蚀公民权利与推行外交霸权。

由于国会赋予总统很多紧急权力,再加上美国宪法关于总统的行政权和总司令权限定义不清,因此造成了总统权力边界无限扩张。在美国很多重要的历史节点,总统都以国家安全和国家利益为名,动用了这些内在的宪法权力,并采取过激的行动,甚至这些行动没有得到国会授权,而美国联邦法律清晰地禁止总统采取过激的行为。例如,林肯总统在内战期间,单方面中止人身保护令的实施,虽然遭到宪法质疑,但是为了维护联邦统一,他必须牺牲某些个人权利;罗斯福总统在二战期间为了国家安全拘留了大量日裔美国人;9.11事件后,小布什总统在没有得到授权的情况下监听美国公民,等等。由于美国总统的紧急权力往往和国家安全紧密联系在一起,因此总统的紧急权力通常都被披上了神圣的外衣。总统的紧急权力与公民权利往往形成张力,为了实行所谓的国家紧急状态,牺牲公民权利和他国利益也在所不惜。

虽然美国的三权分立体制为公民通过司法途径寻求权利保护提供了途径,但是联邦最高法院往往主张美国总统有权采取紧急权力,千方百计地避免审查总统的紧急权力,尤其当国家危机还未消除之际。例如,珍珠港事件爆发后,罗斯福总统以国家安全为由宣布全国紧急状态,非法拘禁日裔美国人,导致司法诉讼,联邦最高法院则选择站在“国家安全”一边。1944年12月18日,联邦最高法院在“是松丰三郎诉美国政府”案(Korematsu v. United States)中以6∶3作出裁决:美国政府有权在二次大战期间排斥和拘留12万名日裔美国人,因为涉及国家安全问题。该案成为美国宪政史上最黑的污点之一,尽管后来得到了平反昭雪。

当然也有例外。当总统宣布紧急状态严重伤害公民权利、危及宪政体制的时候,联邦最高法院也会站在个人权利这一边。1950年12月16日,朝鲜战争正酣,杜鲁门总统宣布全国进入紧急状态,要求美国人民为这场战争做出“任何必要的牺牲”。1952年4月,杜鲁门总统绕开国会,以其在紧急战争权力下总司令身份颁布行政命令,欲获取几乎整个钢铁业的控制权。美国钢铁公司提出诉讼,联邦最高法院在“扬斯顿钢铁公司诉索耶”(Youngstown Sheet & Tube Company v. Sawyer)案中以6:3判决:总统的行政权仅止于宪法第二条所列明的权力以及国会的授权,而在本案中,无法从宪法中推导出总统有权下令占有私人财产,也没有国会任何具体的授权,因此联邦政府败诉。实际上,“索耶案”只是限制了总统在国家紧急状态下的所作所为,而非限制总统所拥有的宣告紧急状态权力本身。纵观美国最高法院史,美国最高法院判决总统紧急权力违宪的案件并不多,美国最高法院通常会以广义的方式解释国会的授权以及宪法规定的政府权限。

同样,美国总统可以以国家安全为由,宣布国家紧急状态,对他国政府、组织、企业、政党或者个人进行制裁。自上个世纪70年代以来,美国总统启用《国际紧急状态经济权力法》,挥舞紧急权力这根大棒对他国进行制裁。联邦最高法院在国家紧急状态面前,往往支持美国总统动用紧急权力。1981年的“戴姆斯与摩尔诉里根”案(Dames & Moore v. Regan)就是明例,该案的判决结果为后来的美国总统应对所谓的国家紧急状态树立了一个标杆。1979年,伊朗爆发了挟持美国人质事件,卡特总统动用了《国际紧急状态经济权力法》所赋予的权力,宣布国家紧急状态,冻结了伊朗政府在美国的财产,允许人民借由民事诉讼扣押这些财产。后卡特政府与伊朗政府经过谈判达成协议,伊朗同意释放美国人质,中止政府间以及民间对政府的一切诉讼。里根总统上台后也批准了这一协定,取消了对伊朗政府财产的扣押处分。但戴姆斯与摩尔公司对里根政府提出诉讼,要求取回伊朗政府积欠该公司的300万美元。在该案中,最高法院的多数意见认为,尽管《国际紧急状态经济权力法》授权总统冻结外国政府的财产,却没有明确授权总统有取消扣押处分的权力;从《国际紧急状态经济权力法》以及人质法(Hostage Act)的立法史、条文以及宪政惯例来看,国会默许总统在外交政策以及国家安全方面有非常大的权力。因此,联邦最高法院维持原判,判决卡特、里根政府的总统行政命令合法。“里根案”树立了一个典范:在处理国家紧急状态案件中,联邦最高法院要审慎对待总统的紧急权力。

二战之后,美国总统行政权越发强势,美国业已成为“行政国”,总统俨然成为“帝王总统”,美国国会在国土安全、外交、经贸等领域授予总统以及行政机关极大的自由裁量权,尤其在对外交往中,总统动辄以国家紧急状态为名启用《国际紧急状态经济权力法》所赋予的权力,单方面对外施加影响、推行单边主义和霸权主义。事实上,美国国家紧急状态是一个光鲜亮丽的幌子,它以国家核心利益为尺度,以美国绝对安全为目标,以强大的军事实力为支撑,采取一种超前性和进攻性的战略态势,不惜以牺牲他国和人民利益、破坏既有国际秩序为代价。美国法院(包括联邦最高法院)在国家紧急状态面前原则上一般都会尊重行政机关的决定,有时甚至选择性地失聪、失明!

【作者为南京审计大学外国语学院副教授、博士。察网(www.cwzg.cn)摘自《世界知识》2019.4】

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