《外交事务》:不受限制的总统权力

在某种意义上,唐纳德·特朗普可能是美国有史以来最不走寻常路的一位总统。还未上任时,他的种种言行就已经屡次震惊美国和全世界的媒体与民众;上任后,这位从未有过从政经验的总统更是“刷新”了人们对于总统权力的认知:在美国与墨西哥边境修建阻拦非法移民的高墙;退出跨太平洋伙伴关系、巴黎协定和伊核协议;贸然宣布对众多贸易伙伴加征高额关税,甚至威胁要退出WTO。令人跌破眼镜的是,以上每一项决定的实施仿佛都“畅通无阻”,虽然国内国外早已骂声一片,却没有任何实际的阻拦和反对。人们不禁要问:为何在以权力制衡和政治监督闻名的美国为何会出现这种局面?本文作者通过论述几十年来美国立法机关、行政机关、盟国和国际组织对总统权力限制的不断下降,为这个问题提供了一种可能的答案。本文发表在《外交事务》(Foreign Affairs),原文标题The Roots of Trump’s Unconstrained Presidency。

《外交事务》:不受限制的总统权力

图:美国总统唐纳德·特朗普与加拿大首相特鲁多、法国总统马克龙。图源:本文

在唐纳德 · 特朗普 (Donald Trump)的时代,人们觉得他仿佛拥有单枪匹马改变美国的全球政策的权力。自从就任美国总统以来,特朗普已经单方面做出了一系列后果深远的决定。他退出了跨太平洋伙伴关系(Trans-Pacific Partnership);退出了关于气候变化的巴黎协定和伊核协议;他对加拿大、中国、墨西哥和欧盟加征关税。6月,他把G7峰会搅了个天翻地覆,使加拿大总理贾斯汀·特鲁多(Justin Trudeau)蒙羞,并让美国退出了G7集团的联合公报。7月他访问欧洲引发了更多外交事故,参加北约在布鲁塞尔举行的峰会时,人们对他是否忠于北约组织产生了怀疑——毕竟,他和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京(Vladimir Putin)共同举行了其乐融融的新闻发布会。

以上每一个选择都引发了愤怒的反响,但几乎没有遭遇什么真正的阻力。例如,事实已经证明,国会无法阻止总统针对中国和美国的盟友发动贸易战。虽然特朗普声称有一个神秘的“国中国(Deep State)”阻碍他的行动,但美国政府的庞大官僚机构对于总统蹩脚地否认俄罗斯干涉选举仅仅是袖手旁观。甚至美国最密切的盟友也未能通过商谈阻止特朗普退出几十年来由美国主导的自由国际秩序体制。为什么这样一个以监督和制衡著称的政治体制能够让某个个人如此肆意妄为呢?

事实上,这不止是特朗普的问题,它甚至超越了近年来记录详尽的总统权力扩张趋势。对于总统权力的限制——不仅来自国会,还来自官僚机构、美国的盟友和国际机构——数十年来一直在受到侵蚀。这些限制就像肌肉:一旦萎缩,就必须在竞争者重回比赛之前恢复。特朗普目前展示出的行动自如的自由状态并不是他自己创造的——他所做的仅仅是揭示了阻止这种状态是多么困难。

 

在国会内部,议员们的外交政策专门知识日益匮乏,加上不断加强的政治极端化趋势,使得立法者监督行政部门的能力不断下降,即使他们有这样的意愿也难以实现。与此同时,由于决策权集中于白宫和国会,政府机构不再有动力培养和运用自己的专门知识,对外交政策的监督也松懈了。美国的盟国已深深介入美国的国内党派政治,以至于他们也难以监督总统的外交政策。同样,后冷战时代,美国总统规避国际机构的监管已成为常态。

展望未来,遏制总统权力扩大的种种措施不仅要面对特朗普带来的损害,还要面对这些损害暴露出的深层问题:负责限制总统权力的机构正在不断失去这么做的意愿和能力。许多人都言之凿凿地指出总统的权力需要受到监管,尤其是9·11事件之后。但现实是,国会很难改变它在外交政策中发挥的作用,其他传统上约束总统权力的机构也无法做到这一点。可能需要一次巨大的冲击才能改变现状——例如中国的崛起,或者体制的重塑。

《外交事务》:不受限制的总统权力

图:美国总统唐纳德·特朗普与加拿大首相特鲁多、法国总统马克龙。图源:本文

擅离职守的立法者

宪法赋予国会在贸易和使用军事力量等议题上限制总统的能力。虽然针对总统外交政策的正式投票很少,但立法部门可以采取其他一些非正式的方式监督总统。参议院和代表可以举行听证会,开展辩论并公开对公众审查的决定。他们还可以促使总统预测国会对政策的反映,如此一来,总统就会在国会审查自己之前首先审查自己——这是一种无形但却重要的监督方式。举例而言,他可能会对一些有争议的国际协议的细节进行重新考量,以确保国会议员不会提出异议。

但自从冷战结束,特别是自90年代中期以来,对美国外交政策的监督显著下降了。正如政治学家琳达·福勒(Linda Fowler)所言,“参议院及其国家安全委员会犯了一些错误。”两个负责监督外交政策和国家安全的参议院委员会——外交委员会(Foreign Relations Committee)与武装部队委员会(Armed Services Committee)举行的听证会越来越少(无论公开听证还是秘密听证皆是如此),对于主要外交政策的监管显著下降。例如,对阿富汗和伊拉克战争的监管比起冷战时期的军事干预就显著下降了。

为什么会出现这种下降呢?党派主义的兴起是一个重要的原因。虽然外交政策与政治从来不是完全隔绝的,但是20世纪70年代开始,政治极化趋势开始抬头,而在90年代之后则急剧上升。如今,国会议员们基本只支持自己所属的党派。在统一政府时期,这意味着对总统的绝对尊重。而在分裂政府时期,则意味着国会的僵局。这两种情况对于国会发挥监督作用都是不利的。

立法者对于外交政策的细节越来越缺乏兴趣。政治极化同样使总统有理由在制定外交政策时忽略国会的意见。正如政治学家肯尼斯·舒尔茨(Kenneth Schultz)指出的那样,如果国会成员不愿意超越自己的阵营,就“难以使雄心勃勃或有风险的计划获得跨党派的支持,特别是动用军事力量或者缔结条约”。因此,总统选择了替代正式机制(如批准条约)的其他方案,例如行政协议(executive agreement)。想想伊核协议:2015年,奥巴马总统曾担心由共和党控制的国会不会批准他与伊朗签订正式条约,因此他退而求其次,制定了一项行政协议(正因如此,特朗普可以轻而易举地撕毁这项协议)。

另一种削弱国会影响力的趋势是国会对外交政策和国家安全的专门知识的下降。简单来说,在过去,立法者对外交政策的了解比现在更多。专门知识加强了国会“正式和可见的作用,因为各委员会可以更好地监督行政部门”。专门知识同样可以加强国会“无形的约束总统权力的手段”。总统必须考虑经验丰富的委员会主席或成员会如何评估一项政策。例如,在越南战争升级的最初过程中,林登·约翰逊(Lyndon Johnson)总统谨慎地取得了强大的委员会领导层的支持,例如1959年至1974年领导外交关系委员会的参议员J.威廉·富布莱特(J. William Fulbright)。福布莱特。1964年,富布莱特带领参议院通过了东京湾决议,但两年后,他的鉴定听证会使得公众舆论开始反对战争。

国会的专门知识有利于两党共同制定一些严肃政策,从而对总统形成助力。一个很好的例子就是《合作威胁减少方案》(Cooperative Threat Reduction Program),是一个在前苏联确保安全地拆除大规模毁灭性武器的倡议。来自佐治亚州的民主党参议院萨姆·纳恩(Sam Nunn)和印第安纳州的共和党参议员理查·卢加(Richard Lugar)在冷战时期是拥护武器控制协议的坚定分子,他们于1991年共同提出了一项针对年度国防法案的修正案。布什政府最初反对这项法案,因为它将此前授权的5亿美元预算用于其它目的,但是纳恩和陆卢加的这项提案仍在参议院获得了86票的多数支持。他们的法案之所以能够通过,是因为当时的党派极化趋势仍然是可控的,而且两位参议员都是受人尊重的国防和外交政策专家。

这个提案是国会专家立法的顶峰。从此以后,立法者对于外交政策的细节越来越不感兴趣。1994年,一群新当选的国会共和党议员甚至骄傲地宣布,他们连护照也没有。

有很多因素可以解释专业知识下降的问题。参议员在委员会当中的角色发生了变化。参议员加入了更多的委员会,如此一来扩大了自己的影响面,但是相应地,深度却下降了。媒体也面临着碎片化和预算下降的问题,对于重要的委员会的关注不足,尤其是参议院外交委员会和众议院外交事务委员会,因此削弱了它们在国会山的声誉。人员变动率增加导致资历普遍下降,特别是参议院的外交关系委员会中,可以在复杂议题上领导其他议员的专家减少了。再加上党派极化和国会僵局,这些都减少了国会的活跃程度,也抑制了其成员发展专业知识的动力,结果就是国会的专门知识明显减少了。

 

国会监督长期下降的一个转折点是9·11事件之后,国会通过了授权使用武力决议(Authorization for Use of Military Force,AUMF)。这项措施旨在打击恐怖主义,但被此后历任总统进行了泛化的解释。近17年来,AUMF是美国在中东扩大军事行动的法律依据,许多行动也与其原本的意图相关,但议员们并没有表现出对新的AUMF的兴趣,后者将在美国在索马里、叙利亚、也门等地的反恐行动中构成对总统权力的限制。这是因为,目前的政策事实上对许多国会成员有利:可以使他们免于对军事行动投票——毕竟,这种投票总是有风险的,再次竞选时议员可能要为自己的决策承担责任。目前的规定让他们可以声称这些军事行动完全合法,从而免于根据自身的判断选择立场。

2013年8月,奥马巴决定寻求国会批准以便在叙利亚使用武力,作为对其政权使用化学武器的回应。乍看之下,这是尊重国会的标志,但事实上它暴露了立法者对于发动战争的决策能力已经显著下降。奥巴马甚至无法获得英国的支持,于是他宣布将在发动攻击前寻求国会的授权。除了一小部分共和党议员坚持总统必须获得立法部门批准才能攻击叙利亚以外(而2017年特朗普这么做的时候,他们就不这么说了),大多数议员都急于与这场辩论撇清关系,显示出国会在这个议题上已经沦为一个边缘化的机构。正如奥巴马的副国家安全顾问本·罗兹(Ben Rhodes)在回忆录中所述,总统发动了一场明知不会通过的投票,而这将反映出立法者对美国扩大在中东的军事干预持反对态度(后来的事实证明这个议题仍有讨论空间,在俄罗斯的督促之下,叙利亚承诺放弃化学武器)。

在贸易问题上,国会也不愿与总统同心协力。尽管对特朗普的贸易保护措施心存疑虑,但民主党和共和党议员基本上都放弃了这个议题。今年6月,参议院外交关系委员会主席、来自田纳西州的共和党议员鲍勃·科克尔(Bob Corker)提出了一项议案,要求总统在以国家安全名义颁布的关税实施前寻求国会批准。但是他没能获得本党议员的足够支持,因为中期选举马上就要来临,没人愿意反对特朗普。

仍有一些坚定的外交政策专家试图提升立法部门的影响力。例如,2017年,国会批准对俄罗斯实施额外制裁,与总统的意愿背道而驰。但是总体来说,国会放弃了在外交政策和贸易上的权力,将其让渡给了行政部门——如果它日后想要收回这些权力,可就不容易了。

边缘化的官僚体系

《外交事务》:不受限制的总统权力

图:美国国务卿迈克·波普洛(Mike Pompeo)在国会外交委员会的听证会上作证。

美国在一个世纪以前崛起,成为世界强国,因此需要强大的内政与外交服务从而管理好与其他国家的关系。知识丰富、有经验的官僚可以为冲动性的变革充当缓冲。当然,总统有时会发现官僚机构并不买自己的帐,这让人感到沮丧。例如,哈里·杜鲁门总统(Harry Truman)就曾抱怨说,国务院那些“过分注重形式的小伙子”没能落实他的政策。但是近几十年里,削弱国会的力量同样削弱了官僚机构监督总统权的能力。

 

杜鲁门总统于1947年颁布了《国家安全法令》,创建了国家安全理事会。从那之后,总统们就试图淡化国务院中职业官僚的地位,使白宫内部在面对国家安全理事会人员时的政治立场更加一致。继约翰·F·肯尼迪(John F. Kennedy)总统采取以白宫为中心的外交策略后,理查德·尼克松(Richard Nixon)总统的国家安全顾问亨利·基辛格(Henry Kissinger)更是将官僚机构排除在某些重要举措之外,例如与中国政府接触以及与苏联进行军备控制会谈。卡特政府期间的国家安全顾问兹比格纽·布热津斯基(Zbigniew Brzezinski)将白宫在外交政策上的支配地位延续了下去,例如,不让国务院参与1978年与中国关系正常化的一系列谈判。

虽然罗纳德·里根(Ronald Reagan)总统任期内,乔治·舒尔茨(George Schultz)领导的国务院在一段短暂的时间内重新被赋予了权力——某种程度上,是通过两个任期内改选6位国家安全顾问完成的——但是在老布什(George H. W. Bush)任期内,权力的钟摆又回到了原处。老布什有一位强势的国务卿,詹姆斯·贝克(James Baker),他削弱了官僚机构的权力,仅依靠一小撮政治人物负责重要政策的实施,例如东德西德统一,以及以巴和平进程等。随后的三任行政机构稳步扩大了国家安全委员会,每一位总统任内,其人员规模都增加了一倍。老布什任上,国家安全委员会仅有50名员工;比尔·克林顿(Bill Clinton)在任时增长为100人,小布什在任时为200人,而奥巴马任期内则增长到400人。国家安全委员会不再只作为政策的协调机关而工作,它同样负责实施政策,这在很大程度上是以牺牲国务院的工作人员为代价的。甚至连五角大楼的工作人员都觉得权力过度了。前国防部部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)抱怨“白宫对军事事务管得事无巨细”。

强大的国家安全委员会或许会对总统有用,但是它削弱了官僚机构提供强大、独立的专业知识的能力。总统选择自己的内部人员,由他们负责白宫的行动,往往是由于这些人更加忠诚,但他们未必具备制定政策的经验。例如,克林顿在共和党行政机构工作了12年后上台执政,他的白宫团队经验不足,艰难地制定实施针对波斯尼亚、海地和索马里的政策。但是,白宫制定和实施的政策越多,行政官员利用自己的专业知识填补空缺的动力就越少。如果行政官员甚至都不能插手政策的制定和实施,为什么还要自找麻烦呢?

在阻止总统将外交政策机制完全移交给白宫的过程中,国会发挥了一定的作用,但是官僚机构的监管力量却被削弱了。冷战期间,总统的快速行动能力变得日益重要,因此国会默许了总统权力的扩大,这种权力不仅超过了国会,也超过了官僚机构。政治学家西恩·吉尔迈德(Sean Gailmard)和约翰·派蒂(John Patty)认为,如果国会不能约束总统,他们退而求其次的选择就是“确保总统的政策选择建立在可信赖的建议之上”。如果总统将外交政策的制定权集中在白宫,并主要听取白宫官员的意见,那么国会至少需要首席执行官作出明智的决策。国会很难限制国家安全委员会人员的增长。

然而,美国政府官僚机构的其中一部分却经历了增长而不是衰落:这就是五角大楼。尤其是自9·11事件以后,美国的外交政策一直在稳步地军事化,国会对五角大楼的拨款越来越高,但却没有随之强化监管。这一变化的主要受害者就是国务院。在非洲、拉丁美洲和中东地区的双边关系中,区域军事指挥官可以轻易否决美国大使。军方确实有能力快速开展行动,但风险是,目前的政策过分倾向于用武力解决问题。正如国防部长詹姆斯·马蒂斯(James Mattis)所说,“如果国务院不能得到足够的资金,我就要多买些弹药了。”

尽管出现了这些趋势,但多年来美国国务院仍然保持着丰富的专门知识,这使得它有能力影响总统的决策。但是,在特朗普的第一国务卿雷克斯·提尔森(Rex Tillerson)的领导下,行政部门对国务院的蔑视达到了顶点。副国务卿和助理国务卿的职位长期空缺。2017年12月,美国外交协会主席、前任大使芭芭拉·斯蒂芬森(Babara Stephenson)表示,自1月以来,美国外交工作人员中已经有60%的大使离职。虽然国会强烈抗议,提尔森还是否决了用于打击俄罗斯和恐怖主义宣传的预算支出。他甚至支持削减自己部门的预算(这也是国会所不允许的)。提尔森的继任者迈克·波普洛(Mike Pompeo)在5月宣布他将终止美国国务院的招聘冻结状态,使国务院重获生机,但直到7月,他仍然没有兑现这一承诺。

盟友不再:无法依赖的同盟国

《外交事务》:不受限制的总统权力

图:德国首相默克尔、法国总统马克龙与特朗普进行交谈。

在国会和国内官僚机构的权力不断下降的背景之下,盟国磋商是对总统外交政策进行监督的一种重要方式。二战之后,美国与其盟国在各种重大决策上都有着密切的合作,并经常考虑盟国的国内需求。某种程度上,这种尊重是必要的,目的是在苏联的威胁面前保持统一。总统们很清楚,如果世界上最强大的国家随意展示它的实力而不考虑其它国家的感受,就会引起反感。因此,美国的盟友可以在很大程度上形成对美国权力的监管。

在20世纪40年代后期,执行马歇尔计划的谈判中,杜鲁门允许英国对其殖民地和领地维持特权贸易,从而避免跨大西洋联盟出现裂痕。70年代末,美国通过北约的“双轨”决定向西欧盟国保证,美国将在欧洲部署远程核威慑力量,同时与苏联进行军备控制谈判。1990年伊拉克入侵科威特后,贝克(Baker)飞往全球各地与联合国安理会中许多国家的元首或外交部长会面(其中许多国家为最终的军事行动派出了军队)。老布什则四处协调关系,确保联合国决议得以通过,如果伊拉克不离开科威特,就使用武装力量。贝克后来承认,当时美国军队已经准备向伊拉克军队进发并拿下巴格达,行动之所以被叫停,部分原因就是担心这样做会破坏国际联盟的合作。

但是进入20世纪90年代后,美国越来越相信,作为地球上唯一的超级大国,它既有能力也有义务按照自己的喜好改变世界。90年代末,美国的盟友感到自己被任意摆弄,法国外交部长于贝尔·韦德里纳(Hubert Vedrine)就曾充满讽刺地称美国是一个“超级强国”。联合国对美国权力的限制也不断下降,这在很大程度上要归功于国会中的共和党议员对该组织的不懈反对。

1999年科索沃战争中,克林顿完全绕过了联合国,因为他知道中国和俄罗斯会对相关决议行使一票否决权。但他仍然通过北约领导美国的军事行动,以增强其合法性。美国自愿地通过北大西洋理事会的审查进程和北约的政治决策机构进行目标行动。此处特别要提到的是,由于法国的反对,美国一系列行动的开展被延缓了。

小布什上台后,把单边主义带到了新的高度。但他确实曾寻求最低程度的同盟国掩护,使入侵伊拉克的行动正当化。他甚至试图通过第二次联合国决议使英国首相托尼·布莱尔在国内获得支持。2002年年底通过的第一项决议是对萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)的最后通牒,给了他遵守伊拉克裁军协定的最后一次机会,但并未特别授权针对伊拉克开战。法国和俄罗斯表示他们将否决第二项决议后,小布什宣称他要通过一个“意愿一致的联盟”行事。完全独立地行动还是太过火了一点。对伊拉克的入侵是一个典型的例子,体现了美国无视其最亲密的盟友的意见。这次事件的影响之一就是美国同盟走向政治化,支持美国发动战争的国内人士猛烈抨击那些不赞同开战的国家,例如法国(一位共和党议员甚至督促国会餐厅把“法国薯条”改名为“自由薯条”)。

奥巴马任上的基调是修复美国与外界的关系。作为总统,他使盟国和国际机构重新在美国外交政策的制定中发挥作用。但是这种关系的裂痕已经出现了;从前那种无论谁入主白宫都会遵守对盟国基本承诺的局面已经一去不复返了。这些承诺越发成为了党派辩论的对象。2011年,奥巴马决定通过北约干预利比亚,并取得了联合国安理会的授权。但共和党人并不支持盟友的加入,而是指责奥巴马“幕后操盘”,这是一位顾问对于这种战略的描述。后来,他与伊朗就核问题谈判并达成协议时,共和党人对于美国盟友的支持并不买账,这显示出盟国在促进美国国内形成共识方面的作用逐渐下降。

如果美国政界继续带着这种党派偏见看待美国同盟,正如政治学家丹尼尔·德莱兹纳(Daniel Drezner)指出的那样,“对盟国的态度将会随着入主白宫的执政党的变化而摇摆不定”。考虑到公众更倾向于支持那些得到其他盟国同意的外交措施,这会对同盟的合法性和可见作用构成损害。此外,这也同样损害了它们作为隐形的咨询机构的作用。在危机期间,盟国可以起到有效的监管作用,而且可以成为宝贵的资源。未来的总统可能会发现自己处于孤立无援的危险境地,当他们想要求助盟国时,却发现对方根本不愿意接起电话。

权力监督与制衡的未来

长期以来,比起国内政策,美国总统在外交政策制定上有更大的余地,但他们的控制力也从来不是绝对的。但是,冷战结束后,一度对总统权力形成限制的监管和制衡手段正在逐渐衰落。特朗普不受限制的行政权力并不是凭空出现的:这是一种长期以来的趋势发展到顶点的表现。作为一个明显不在乎他人意见的总统,没有什么比目前的体制更适合特朗普了。

外交政策的许多制约因素是无形的。总统们可以预见来自国会的阻力,并相应地调整和约束自己的行动。总统可能会担心闭门会谈无法获得足够的国际支持和盟友的让步。正因这些限制是无形的,人们难以发现它的作用,直到失去时才发现为时已晚。特朗普所暴露出的问题是,这些限制很大程度上已不复存在了,而要马上重建却是不可能的。

面对这种局面,能做些什么呢?冷战结束后,美国总统的权力不断膨胀。可能只有中国崛起成为美国人民和美国领导人的竞争者时,人们才能意识到,为了更好地制定外交政策,国会和官僚机构的智慧和权力制衡是不可或缺的,它们需要真正的权力和严肃的专业知识,而且,盟友和国际机构的效用也应当得到重视。中国对美国利益的威胁不断上升,有可能带来国会在外交政策方面专业知识的复兴,对于充实美国外交人才力量的支持,盟国和国际机构也会加强美国在危机管理方面的权力。

如果没有这个前提,国会很可能继续维持对外交政策的无知和冷漠,白宫也无法充分利用美国的外交人才,总统将继续无视亲密盟友的意见,这就是不受约束、不受控制的总统权力。特朗普并不是始作俑者,但是他上任后,这些隐藏已久的风险终于迎来了爆发期;而美国人将长期生活在其恶果之中。

翻译文章:

James Goldgeier and Elizabeth N. Saunders ,The Roots of Trump’s Unconstrained Presidency,Foreign Affairs,September/October Issue 2018.

网络链接:

https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-08-13/unconstrained-presidency

作者:James Goldgeier; Elizabeth N. Saunders,翻译:刘子琦。英文原载《外交事务》。本文原载微信公众号“法意读书”,授权察网发布。】

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