扎克·库珀:美国的两个亚洲政策

很显然美国在印太地区的政策受到了影响。蓬佩奥对美国“深度参与地区经济、政治、文化和安全事务”的展望是好的。很遗憾总统似乎不这么想。

扎克·库珀:美国的两个亚洲政策

图为2018年新加坡东盟峰会

图源原文网站

【法意导言:美国总统特朗普与美国政府官员莫衷一是。在亚洲政策方面,美国政府强调“深化参与”,而特朗普则一直强调“美国第一”。其中的分歧给亚太地区的美国盟友与伙伴带来深深的不确定感。本文来自“战争之石”(War on the Rocks),是一个通过现实主义视角分析、评论外国政策和国家安全问题的多媒体内容平台。本文作者扎克·库珀(Zack Cooper)是著名的亚洲安全问题专家,美国企业研究所(AEI)与阿米特齐国际咨询公司(Armitage Int'l)的研究员,乔治城大学教师。库珀曾任战略和预算评估中心(CSBA)研究员、战略与国际研究中心(CSIS)亚洲安全高级研究员。他还曾在白宫五角大楼工作。他主要研究的方向有美国在亚洲的国防战略、美国的亚洲联盟和伙伴关系、美中战略竞争,以及中国的经济治国和规制。】

胡逸山(Oh Ei Sun)称,美国“已经放弃本国在亚太地区的传统影响力”。《悉尼先驱晨报》国际编辑彼得·哈彻(Peter Hartcher)警告道,“唐纳德·特朗普正在退出亚洲”。从东京到新加坡,评论家纷纷质疑美国在亚太地区的持久作用。然而,美国国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)刚刚才宣布几项重要的新“印度-太平洋地区”倡议。那么为什么美国的亚洲朋友如此担忧呢?

当然了,答案可以归结到唐纳德·特朗普总统。他决定不参加今年的亚洲两大峰会。这正是美国发出的信号:美国正在同时推进两种不同的政策——特朗普的政策以及美国政府的政策。按照蓬佩奥的话说,总统的“美国第一”议程从根本上与他的政府“深化亚洲参与”的努力不一致。这两者无法和解,因此造成了不幸的结果。一系列混乱的政策出台,而美国在亚洲的影响力减弱。

好的政策

2017年美国国家安全战略和2018年国防战略均阐明了深度参与的区域战略。本届美国政府认为这种方法可以推进“印太地区的自由与开发”。但评论员要求了解详情。七月和八月中,蓬佩奥就亚洲政策发表了两次重要讲话,政府首次提供战略的具体细节。在华盛顿,蓬佩奥宣布投入1.13亿美元支持以下三个方面的项目:数字连接和网络安全伙伴关系,促进发展增长的能源倡议,以及基础设施交易和援助网络。几天后,在新加坡,蓬佩奥承诺将向相关账户转入近3亿美元的资金,以进行外国军事融资和打击亚洲跨国犯罪。与此同时,政府官员继续推动海外私人投资公司( the Overseas Private Investment Corporation)(美国政府机构,负责帮助美国企业在发展中国家进行市场投资)获取美国财政信贷,使总量翻倍,达到600亿美元以上。

这两个倡议都很有分量。美元金额可能并不巨大——中国外交部长王毅迅速贬低了新的倡议。他说:

【“对于GDP高达16万亿美元的超级大国来说,金额应该是目前的10倍。”】

但不能用这个方法考虑这些倡议。中国的国家驱动型发展模式本身就有助投资达到可观的数额,但美国的投资由私人资本主导,美国政府在其中起到的更多是加速作用。美国政府并不认为仅靠自己,那1.13亿美元会带来什么改变。这只会激励更多私人投资。华盛顿希望,从长远来说,私人投资将比中国政府的“一带一路”倡议更具吸引力。“一带一路”倡议意在连接从中国到欧亚大陆直至西欧和非洲的陆海贸易路线,规模巨大,但未充分兑现。

虽然蓬佩奥的评论中很少提到中国,但是很明显,美国与北京的做法形成鲜明对比。他指出:

【“我们作为合作伙伴的诚意显而易见。我们支持经济发展,尊重地方的发展和国家主权。美国并不是为了政治影响而投资,而是为了落实伙伴经济。”】

他还如是定义自由开放的印太地区的目标——保护地区免受胁迫、善政、尊重基本权利和自由、海洋和航空权利、和平解决争端、公平互惠贸易、公开投资、透明性和连通性。很难不从字里行间解读出对中国区域手段的直接反驳。

值得肯定的是,蓬佩奥和其他政府成员都提出了具有真实细节的积极的区域议程。不幸的是,有理由认为,上个月的演讲可能意味着政府亚洲政策的分水岭。

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图为特朗普总统在越南岘港举行的亚太经合组织(APEC)峰会上发表讲话

图源路透社

坏的政策

“显然,加深参与符合美国在该地区的战略利益”,蓬佩奥强调。但就在几周之后,白宫宣布特朗普将不参加今年的东亚峰会和新加坡的美国-东盟峰会,以及巴布亚新几内亚的亚太经济合作组织(APEC)会议。小布什在担任总统期间参加了所有APEC峰会。奥巴马只错过了一次,但仍然在该地区留下了不好的影响。去年,特朗普被拖到亚太经合组织会议,却不愿意在东亚峰会上多留几个小时。今年,他不会去其中任何一个会议。

在一个出席就意味着成功了一半的地区,这样的做法释放了很坏的信号。

有些人认为特朗普最好完全避开首脑会议。确实,特朗普在去年出席亚太经济合作组织CEO峰会时的表现可能弊大于利。在那次于越南岘港举行的首脑会议上,他警告说:

【“我们不会再让美国被占便宜。”】

他在与欧洲盟友的主要首脑会议上也造成了破坏。其他人则称,总统的个人观点无关紧要,旁观者应该注意的是政策成果。这些观点都有一些道理,但无助于减轻美国盟友和合作伙伴对美国退出的担忧。

现在的问题是没有人——甚至副总统迈克·彭斯都不能让特朗普的美国朋友(和竞争对手)放心,无法确保特朗普打算维持美国在印度太平洋地区的承诺。即便是最好的演讲和最明智的政策也被认为与总统的做法不一致。去年的香格里拉对话中,澳大利亚洛伊国际政策研究所的迈克尔·弗里洛夫(Michael Fullilove)要求美国国防部长詹姆斯·马蒂斯(Jim Mattis)“给我们点乐观的理由”,因为“特朗普总统似乎不可信”。由此可见一斑。当时,马蒂斯改述了丘吉尔的话。他说:

【“请理解我们。一旦美国人穷尽所有可能的替代方案,我们会做正确的事。”】

人们想知道亚洲朋友还需要等多久。

政府官员已尽力争辩说,他们代表着总统,但特朗普继续削弱他们的声音。上周,就在马蒂斯承诺“目前没有计划暂停任何其他操作”的几天后,特朗普发布推文:“没有理由在这个时候花大钱举行美韩联合军演。”这不仅是糟糕的政策——演习对盟军的威慑能力至关重要,而上次军演只用了1400万美元,同时该政策还会削弱国防部长的地位,使他更难承担“保证部长”的职责。

与此同时,特朗普正在推行与政府自己的“自由开放”原则相反的贸易政策。他曾经以国家安全为借口,制定破坏性措施,比如针对亲密的军事盟友和贸易伙伴的汽车关税。这将直接破坏美国在亚洲和其他地方最重要的关系。总统继续意图抽身退出,且青睐保护主义,政府官员还能有多少时间推动“自由开放的印太地区”?

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美国亚洲政策:自由开放的问题

政府的亚洲事务官员值得赞扬。一位匿名的美国高级官员最近写道,

【“美国人应该知道房间里是有成年人的。我们完全认识到发生了什么。而且即使唐纳德·特朗普不会做正确的事,我们也在努力地做。”】

18个月来,政府官员都试图让亚洲政策走在正轨上。在此期间,他们中同时存在两种对立的想法,但仍然保留了有所作为的能力。这是F·斯科特·菲茨杰拉德(F. Scott Fitzgerald)描述的“对一流人才的考验”。

但这种情况根本无法继续下去。不可能一直掩饰总统与他自己的官员的分歧。他毕竟是美国人选出的领导人,且他的决定(几乎总是)约束着美国决策者。总统的想法——他对金正恩的“信任”和他对习近平的“友谊”,以及他对“贸易战很好,很容易获胜”的信念都推动了美国政策。特朗普似乎越来越坚决开除不同意他的意见的政府官员。

总而言之,很显然美国在印太地区的政策受到了影响。蓬佩奥对美国“深度参与地区经济、政治、文化和安全事务”的展望是好的。很遗憾总统似乎不这么想。

文章来源:Zack Cooper, A TALE OF TWO ASIA POLICIES, COMMENTARY, September 7, 2018.

网络链接:https://warontherocks.com/2018/09/a-tale-of-two-asia-policies/

【本文原载微信公众号“法意读书”,授权察网发布。译者:陈默涵

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原标题:扎克·库珀 | 美国的两个亚洲政策