李巍:国际经济秩序的危机与中国的选择——2018年中国经济外交报告

2018年,美国特朗普政府的一系列经济民族主义政策对自由开放的国际经济秩序形成重大冲击,中国经济外交相应也面临较大挑战,既需要应对中美经贸摩擦不断升级所带来的经济和外交压力,还需要解决“一带一路”建设过程中所遭遇的诸多风险。这一年,中国通过在全球、区域及双边多个层面开展经济外交活动来阐释对全球治理和多边主义的理解,同时进一步深化改革开放,同国际社会分享中国市场红利,还联合欧盟等经济体推动WTO改革,维护多边贸易体系。展望2019年,全球经济体系仍然充满诸多不确定性,中国面临的外部环境风险不容忽视。中国经济外交需要保持充分的战略定力、战略耐心和战略远见,稳妥应对国际经济格局新变化。

李巍:国际经济秩序的危机与中国的选择——2018年中国经济外交报告

李巍:国际经济秩序的危机与中国的选择——2018年中国经济外交报告

2018年,中国的经济外交遭遇了异常严峻的挑战。一方面,在特朗普政府保护主义和单边主义政策冲击下,自由开放的国际经济秩序遭遇重大挫折,全球多边贸易机制面临崩溃,中美贸易战也全面打响,对中国经济产生重大影响;另一方面,受多种因素叠加影响,“一带一路”建设在多个国家遭遇风险,不少项目遇到各种困难。在此背景下,中国展现出较强的韧性,在全球、区域和双边多个层次通过积极开展经济外交活动阐释自身对全球化和多边主义的理解,同时不断进行调试,以审慎和灵活的态度来应对中美贸易摩擦,并积极参与WTO改革,力争将自身损失降低到最低程度。应对中美贸易摩擦和继续推动“一带一路”建设构成2018年中国经济外交的两条主线。

一、全球贸易体系遭遇危机

2018年,美国总统特朗普不断挥舞关税大棒,对多个国家采取惩罚措施,对中国发动规模空前的贸易战,引起国际社会的激烈反应,贸易保护主义在全球范围内不断蔓延和发酵,以WTO为核心的多边自由贸易体系遭遇危机。当前的全球经济治理平台在应对美国贸易保护主义方面出现“失灵”状态,WTO争端解决机制濒临瘫痪,改革面临重重阻碍,国际贸易体系碎片化特征愈发明显,无论是G7还是G20都无法弥合美国同其他国家在反对贸易保护主义问题上的分歧,全球贸易体系面临着自20世纪70年代以来最大规模的危机和重组。

(一)WTO濒临瘫痪

作为二战以来美国亲手打造的国际贸易机构,GATT/WTO承担了贸易谈判、贸易监督以及争端解决三大职能,通过GATT八轮关税减让谈判维护了多边自由贸易体制,为促进世界经济增长和贸易繁荣奠定了坚实基础。如今,美国挑起全球范围内“关税战”,使贸易保护主义不断蔓延,根据WTO统计,2018年5月中旬至10月中旬,G20成员国共实施40项新贸易限制措施,受影响贸易额达4810亿美元,创2012年有G20贸易记录以来新高。四分之三的新贸易限制措施是提高进口关税,而大部分是对美国钢铝关税实施的贸易报复措施。特朗普总统还多次威胁将退出WTO,并阻止WTO争端解决机制上诉机构成员甄选程序。美国以实际行动冲击了以WTO为核心的自由、开放的全球贸易体系,使WTO争端解决机制面临停摆威胁。

在WTO三大职能中,多哈回合谈判自2001年启动以来长期停滞不前,到2013年才达成“巴厘一揽子协定”,随后又陷入停滞状态。WTO的贸易政策审议报告缺乏必要的强制约束力,无法减少贸易争端隐患,审议机制的作用大打折扣,贸易政策审议沦为“走过场”。唯一发挥作用的即争端解决机制,然而当前WTO面临上诉机构瘫痪危机,WTO争端解决机构上诉机构大法官七个席位中仅剩三个,这是审理案件所需法官数量的最低要求,到2019年12月,另有两位法官的任期即将届满。美国一直通过行使否决权阻挠上诉机构大法官甄选程序,阻止新法官任命,大大削弱了上诉机构运营能力。如果争端解决机制停摆,那么WTO将走向瘫痪。特朗普政府加征关税举措直接违背了WTO的最惠国待遇等原则,阻碍争端解决上诉机构大法官甄选又将WTO推入“绝境”,WTO改革迫在眉睫。

(二)WTO改革面临阻碍

在多哈回合谈判停滞不前、争端解决机制上诉机构濒临瘫痪之际,WTO改革势在必行。当前,欧盟等经济体已着手推动WTO改革,欧盟于2018年9月发布了关于WTO现代化的概念文件,美欧日先后举行了4次贸易部长会议,讨论推动WTO改革。加拿大召集12国贸易部长开会商议WTO改革,中国和欧盟建立WTO改革联合工作小组,并联合加拿大、印度等国向WTO提交关于争端解决上诉程序改革的联合提案,此外,G20贸易部长阿根廷会议就WTO改革达成共识。然而,WTO改革面临的阻力也不容忽视。

特朗普政府以退为进,施压WTO,试图使改革向维护美国利益的方向前进,这成为当前WTO改革的最大阻力。在特朗普政府看来,美国遭受到WTO的不公正对待,美国贸易代表莱特西泽曾在2017年阿根廷举行的WTO第11次部长级会议上阐释了美国对WTO的不满:一是WTO的重点职能正在从贸易谈判转变为贸易诉讼,成员国倾向于认为通过诉讼可以获得在谈判桌上无法得到的利益;二是太多较富裕成员国以发展中国家的身份享受不公平的豁免;三是成员国不遵守WTO规则,WTO应该解决由此带来的长期产能过剩以及国有企业等问题。

然而,目前美国尚未出台任何具体的WTO改革方案,相反只是针对已有方案提出批评意见。恢复争端解决机制是WTO改革的当务之急,欧盟的WTO现代化概念文件、中欧等向WTO提交的两份联合提案详细阐释了争端解决机制改革方案,然而这些方案均遭到了美方反对。2018年12月举行的WTO总理事会对两份联合提案进行了讨论,一份回应美国对争端解决机制的关切,包括效率低下等;一份提出给予争端解决机制更多资源。然而,美国驻WTO大使谢伊却表示,提案未能回应美国担忧的问题,无法确保WTO规则得到遵守。可以预见,如果WTO改革谈判无法满足美国的诉求和利益,退出WTO可能成为特朗普政府“退出”外交的又一典型案例,这对WTO改革并无裨益。

(三)国际贸易体系碎片化特征愈发明显

在美国“退出”外交背景下,全球经济治理出现领导缺失现象,国际贸易体系碎片化特征也愈发明显。美欧日均通过大型自由贸易协定谈判推动区域和跨区域经济合作,为主导国际贸易规则制定权奠定基础。

2018年,日本主导推动《全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)正式生效。CPTPP保留了95%的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)条款,是最具进步意义的自贸协定,对日本争取亚太经济秩序主导权及经贸规则制定权有积极意义。日本和欧盟签署经济伙伴关系协定(EPA),这是当今世界规模最大的自由贸易区,协定不仅大幅削减关税,还广泛消除非关税壁垒。这对维护欧盟和日本的经济利益,保护双方的价值和标准,捍卫双方在国际经济规则方面的领导地位意义重大。

美国则先后同韩国、墨西哥和加拿大完成FTA重谈,尤其是同墨、加推出全新的《美墨加协议》(USMCA),继承TPP的衣钵,体现了美国以高标准自由贸易协定引领国际贸易规则发展方向的雄心,将成为美国未来进行FTA谈判的范本。此外,美国还计划同欧盟、日本等国开展双边贸易谈判,美欧提出双方将建设“零关税、零壁垒、非汽车产品零补贴”自由贸易区,美日也表示同意就美日双边贸易协定开启谈判。

可见,多边自由贸易体系危机重重,区域和双边自贸协定却如火如荼地发展,国际贸易格局出现新变化。此外,除WTO无力应对美国的贸易保护主义以外,作为解决全球经济问题的重要机制,G7和G20也心有余而力不足。在2018年6月举行的G7峰会中,虽然峰会发布了联合公报,强调反对贸易保护主义,但是由于美国与其盟友在关税等问题上存在分歧,特朗普总统最终未签署公报。另外,由于美国反对,G20领导人布宜诺斯艾利斯峰会最终发布的公报并未提及“贸易保护主义”一词。国际贸易体系在应对贸易保护主义方面“失灵”,将拖累国际贸易增长,为全球经济增长带来下行风险。上述国际经济环境,构成了2018年中国经济外交的总体背景。

二、中美经贸摩擦持续升温

2018年,中美经贸关系出现较大波折,特朗普政府正式发动对华贸易战,双边经贸摩擦愈演愈烈,从“关税战”逐渐向“投资战”和“技术战”蔓延。中美经贸博弈更多的是高新技术和经济发展模式之争,体现出国际格局中守成大国对政治经济影响力日益增长的新兴大国的阻击和遏制。在此背景下,中美经济外交主要围绕解决双边经贸摩擦展开,2018年的四次经贸磋商未能提出有效解决方案,年末G20元首会晤发挥关键作用,重启中美经贸磋商,为贸易战按下“暂停键”,但未来中美经贸关系的走向仍然充满诸多不确定性。

(一)中美“贸易战”不断升级

2018年,中美经贸关系硝烟弥漫,两国先后爆发三轮“关税战”,不仅如此,双边贸易摩擦还逐渐蔓延至投资和技术领域,对两国经济发展产生较大影响。

第一,中美“关税战”不断升级。2018年伊始,特朗普政府开始对洗衣机和光伏产品加征关税,中国产品受到波及,但中方并未做出回应。中美第一轮“关税战”开始于美国的“钢铝关税”,3月美国宣布分别对进口钢铁和铝产品征收25%和10%的关税,随后中国对自美进口的7类128项产品加征关税,共涉及美国对华约30亿美元的出口。中美第二轮“关税战”围绕美国对华“301”调查展开。依据美国贸易代表办公室发布的对华知识产权“301”调查结果,特朗普政府决定将对价值500亿美元中国商品加征关税,涉及中国生产的信息通信设备、机器人等高科技产品,目标直指《中国制造2025》。美国分两批对价值340亿美元、160亿美元的中国产品加征25%关税,中国则对同等规模美国商品加征关税。美国2000亿美元加征关税措施掀起中美第三轮“关税战”高潮。9月,美国宣布分两个阶段对2000亿美元中国商品加征关税,9月24日起加征关税税率为10%,明年1月1日起将税率调高至25%。对此,中国决定对约600亿美元美国商品加征5%或10%关税。至此,美国对中国商品加征关税规模已达2500多亿美元,大约为2017年中国对美输出商品总规模的一半,特朗普总统甚至威胁将加征关税规模升级至全部5000亿美元。

第二,中美“投资战”暗流涌动。在中美贸易摩擦不断升级的背景下,特朗普政府对华投资保护主义也日益抬头。近一年来,作为主导外资安全审查的核心机构,美国外国投资委员会(CFIUS)不仅以“国家安全”为由一再阻挠中国投资,还经过立法改革强化了自身权能。2018年,不少中国企业对美投资纷纷折戟而归,失败原因多是未能通过CFIUS外资审查,领域主要涉及高端制造、互联网金融、新材料等高新科技领域,如中国重汽收购UQM科技、蚂蚁金服收购速汇金等均未能成功。不仅如此,美国还加速完成了外资审查制度改革,即实施《2018年外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)。虽然FIRRMA将对所有外国投资同等有效,但鉴于近年来中国对美投资的与日俱增,特别是在投资科技类和金融服务类产业方面增长迅速,其针对中国的意味明显。实际上,美国政府对中国在关键技术和个人数据信息等领域的投资关切已久,此次美国外资审查体制改革将CFIUS过往的审查实践进一步法律化和规范化,以便更有力地限制中国企业通过并购美高新技术企业获取敏感技术,保护美国国家安全。

FIRRMA生效后,中国对美投资将面临更多阻力。新法案首先细化和补充了对涉及关键技术和关键基础设施投资的审查规定,将房地产、关键技术以及个人数据和信息相关投资纳入审查范围,从而进一步扩大了受管辖交易(Covered Transaction)范围;其次还通过改革审查程序,为CFIUS审查提供更多便利;此外还专门做出对中国投资的审查要求,要求美国商务部每两年向国会和CFIUS提交中国在美直接投资报告,甚至指示CFIUS建立与盟国和伙伴监管机构的信息共享机制。由于美国并未在法案中就核心概念、判定标准、评估方法等关键问题作出足够明晰的规定,中立性与透明度的欠缺将为审查过程带来较大的自由裁量权,从而使得CFIUS可以较为轻易地对特定投资施加管制,这将为中国企业赴美投资蒙上阴影。

特朗普政府加强对华投资保护主义,对中国赴美投资乃至中国外部投资环境施加了负面影响。2017年,中国对美直接投资大幅下降为290亿美元,中国在美新增的收购交易额较前一年更是锐减90%,2018年上半年,中企在美完成的收购和绿地投资仅为18亿美元,同比下降92%,为7年来最低。美国投资保护政策还加剧了全球投资保护主义风潮,除美国外,澳大利亚、英国、法国、德国、日本等发达经济体也效仿美国以“国家安全”为由加大对中国投资的限制,欧盟内部也在拟定新法以协调对外国投资在欧投资的审查。美国及其盟友加紧外资审查可能使得国际投资环境呈现恶化趋势,对中国企业“走出去”提出更多挑战。

第三,中美“技术战”日趋明显。随着中国加大科研开发和中高端制造业支持力度,中国企业在全球价值链上的地位逐渐攀升,将在科技领域成为美国的有力竞争者。特朗普政府将矛头指向高科技领域,旨在遏制中国自主创新能力、维护美在高科技领域的优势地位,中美“技术战”逐渐突出。一方面,特朗普政府继续在知识产权领域向中国施压,对华知识产权“301”调查针对《中国制造2025》,体现出美国遏制中国高端制造业的意图和决心。另一方面,特朗普政府采取多种措施制裁中国高科技企业。继4月制裁中兴后,美国出台规定禁止电信公司利用联邦补助购买华为等中国制造商生产的电信设备,8月将44家中国企业列入出口管制清单,10月将福建晋华集成电路有限公司纳入禁售清单。同时,美国对出口管制体系进行立法改革,并于11月出台针对关键新兴和基础技术相关产品的出口管制框架,涵盖生物技术、芯片等14个前沿科技类别。美国通过对华实施技术封锁,加大了中国进口美国高科技产品的阻力,旨在全面封杀中国企业获取美国先进科技的可能途径。此外,美国对中美科研人员的往来也竖立壁垒,还采取非常手段,要求加拿大当局拘捕中国高科技企业华为公司的一位重要高管。中美科技交流在资本、技术和人员等方面的收紧都标志着双边科技关系竞争性和冲突性在急剧上升,成为双边经贸摩擦的重要内容。

(二)中美经贸磋商一波三折

伴随中美贸易摩擦风险升级,两国为解决双边贸易问题展开多轮经贸磋商,在磋商过程中,特朗普政府展现出其贸易谈判的进攻、强势、讹诈和反复策略,为两国贸易谈判平添波折。

第一,中美通过前两轮经贸磋商达成联合声明。2018年5月中上旬,中国国务院副总理刘鹤率领的中国经贸谈判代表团同美国财政部长姆努钦牵头的谈判代表团分别在北京和华盛顿举行两轮磋商,双方发表联合声明就不打“贸易战”达成共识,同意削减对华贸易赤字、中国将进一步完善知识产权保护体系、改善双边投资关系,中美联合声明的发布为阴云笼罩的双边经贸关系带来转机。

第二,美国单边撕毁协议导致双边磋商停滞不前。虽然第二轮中美经贸磋商传递出积极信号,但特朗普政府依然采取高压策略,坚持中国削减2000亿美元赤字及停止《中国制造2025》等主张,否则全面贸易战不可避免。在第三轮经贸磋商结束后不久,特朗普政府即单方面撕毁协议,宣布将对500亿美元“含有重要工业技术”的中国商品加征25%的关税。中美“关税战”硝烟四起,双方经贸磋商在中断将近两个月后再度重启,8月22-23日,中国商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文率中方代表团赴华盛顿同美进行第四轮经贸磋商,美方代表团由美国财政部副部长马尔帕斯率领。降级后的中美经贸谈判并未达成任何成果,在一定程度上对美方失去信任的中国也取消了原定于9月27-28日在华盛顿举行的第五轮经贸磋商。

第三,元首外交推动经贸磋商重启。在中美经贸磋商止步不前的情况下,元首经济外交发挥作用,中美“贸易战”暂时休战。11月1日,习近平主席应约同特朗普总统通电话,强调两国经济团队要加强接触,就双方关切问题开展磋商,推动中美经贸问题达成一个双方都能接受的方案。在元首外交助推下,中美双方经贸谈判取得一定成果,12月1日,两国元首在G20布宜诺斯艾利斯峰会举行期间进行会晤,双方达成停止加征新关税的共识,为双边贸易摩擦降温。不过,美国并未放弃其威胁和讹诈大棒,白宫发布的声明称,中美需在90天内完成强制技术转移、知识产权保护、非关税壁垒等方面的谈判,否则关税将由10%提高到25%。可以预见,中美经贸谈判在未来还有多场“硬仗”要打。

三、中国“一带一路”外交频遇风险

2018年,“一带一路”建设承接上一年发展势头,在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大方面取得一定成就。在这一年间,中国共与50多个国家新签了“一带一路”合作备忘录,五年来签署文件总数达140多个。此外,中国与沿线国家的贸易与投资规模明显扩大,2018年前11个月,中国对“一带一路”沿线国家合计进出口7.62万亿元,同比增长14.4%,中资企业对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资129.6亿美元,同比增长4.8%。不过,随着中国“一带一路”建设的扩大与深化,一系列风险与难题逐渐凸显。纵观2018年中国“带路”外交的发展,以下三方面风险不容忽视。

首先,政府违约风险制约“一带一路”建设。2018年,政府违约风险成为“一带一路”建设面临的突出阻碍。“一带一路”沿线国家政府更迭导致已签约项目“搁浅”或协议失效,中方企业遭受损失,也影响了中国与东道国之间的政治与经济关系,马来西亚与巴基斯坦即为典型。2018年5月,马来西亚结束大选,“希望联盟”取代了执政长达61年的“国民阵线”成为新的执政联盟,马哈蒂尔取代纳吉布成为新一届总理。新政府彻底否定了纳吉布政府的一系列内外经济政策,并对“一带一路”倡议持怀疑态度,马哈蒂尔曾多次表示对马来西亚当局大开国门欢迎中国投资者的做法表示不满,公开声明要严厉审查中国投资者。8月21日,马哈蒂尔正式宣布取消三个由中资支持的项目,“一带一路”项目实施受阻不仅使双方蒙受经济损失,也打击了中方企业对马投资的信心,使两国的经济合作热度大幅下降。

无独有偶,中国最主要、也是此前被认为最稳定的“一带一路”合作伙伴国——巴基斯坦也发生了类似状况。7月26日,伊姆兰·汗宣称其领导的正义运动党击败谢里夫派赢得大选;8月17日,伊姆兰·汗当选为新一届政府总理。正义运动党在作为反对党时就公开质疑中巴经济走廊,伊姆兰·汗曾明确表示他对中巴经济走廊的态度与谢里夫派“存在分歧”,并称包括中巴经济走廊在内的一些项目涉嫌腐败。伊姆兰·汗成立一个九人委员会来重审中巴经济走廊项目,委员会成员达乌德等表示应搁置项目,至少应延长项目时间框架。新政府中有官员表示,上届政府对中国让步太多,中资企业获得了很多税收减免,从而让巴基斯坦企业处于劣势。简言之,巴基斯坦新政府上台以来,中巴经济走廊的发展前景开始处于一个较为不确定的状态。“一带一路”沿线不乏国内政治动荡的国家,政府更迭带来的政策变迁对“一带一路”建设及对华关系的负面影响不可忽视。

其次,沿线国家债务危机增添“一带一路”运行风险。一直以来,西方国家对“一带一路”倡议充满质疑,美国等国认为,中国在“一带一路”沿线实施的大型基础设施建设项目偏离了包括透明性、债务可持续性、与社会和环境责任准则的一致性在内的商业标准,可能加剧一些国家的腐败问题、降低国家治理质量。2018年,斯里兰卡汉班托塔港的经营权问题重回国际舆论视野,“一带一路”沿线国家的债务问题引发世界关注。美国副总统彭斯在哈德逊研究所发表的演讲中专门提到中国对斯里兰卡的投资,指责中国利用“债务陷阱外交”获得汉班托塔港的经营权。对中国来说,一方面面临“一带一路”沿线国家政府债务问题对项目本身的冲击,另一方面还需应对西方国家对“一带一路”建设中“债务陷阱”的指责。

西方国家夸大了“一带一路”倡议对沿线国家债务问题产生的推动作用,或者说是利用“债务陷阱”概念分化“一带一路”沿线国家同中国的关系,打压在国际社会中影响力不断增强的中国。“一带一路”沿线国家多为新兴经济体和发展中国家,国内债务高企,以斯里兰卡为例,截至2018年6月,斯里兰卡外债存量高达534.87亿美元,而斯里兰卡2017年全年GDP仅为817.7亿美元,利息支出即占GDP比重1.22%。在全球经济放缓、大宗商品价格下跌、美联储加息和美元走强的国际经济背景下,政府收入难以偿还日益见长的债务利息,因此存在爆发债务危机的风险。

不过,从根源上看,债务危机主要是由“一带一路”沿线国家经济发展模式导致的,不少国家是债务驱动型经济增长国家,通过大规模举借外债,弥补本国储蓄不足,刺激生产与消费,最终提振经济增长。这种经济增长模式存在不确定因素。首先,由于国际债务多以外币计价,因此维持本国货币币值稳定是控制债务成本的关键,但是斯里兰卡等后发国家往往不具备完善的国内金融制度,无法避免其汇率受国际资本环境的影响。其次,债务驱动型经济增长意味着将本国经济发展的稳定性寄托于国际资金链的稳定性,但是国际资本市场充斥着大量国际游资,这些短期热钱在经济繁荣期可以推动经济增长,但在经济衰落期也可以放大该国的经济问题,提高新兴经济体的经济波动风险。

除斯里兰卡外,“一带一路”在马来西亚与巴基斯坦受阻,其实也是这些国家主权债务危机“外溢”的结果。对中国来说,面对债务规模庞大的“一带一路”伙伴国,需要采取措施提升伙伴国资金转化能力,在维护中国企业经济利益的同时,切实促进伙伴国经济增长,助力“一带一路”行稳致远。

再次,地缘政治风险加剧阻碍“一带一路”建设。“一带一路”倡议涵盖范围广泛,涉及较多发展中国家,这些国家的国内政治和安全危机为“一带一路”建设带来隐患,此外,沿线地缘政治经济关系复杂多变,不乏大国争夺资源、扩展全球影响力的焦点地区。2018年,“一带一路”沿线地缘政治风险不断加剧。

一方面,“一带一路”沿线国家频频发生政治和安全危机,增加项目建设风险。南亚、非洲和中东等地区面临的恐怖主义袭击和治安风险加剧,制约“一带一路”建设的拓展和深化。2018年11月,中国驻巴基斯坦卡拉奇领事馆遭到巴基斯坦俾路支省的分离组织——“俾路支解放军”的恐怖袭击,此次恐袭直接针对中巴合作,这也意味着“一带一路”的标志性项目——中巴经济走廊的建设遇到的安全风险在不断增加。此外,7月以来,南非北开普省金伯利市因对地方政府施政不满举行示威游行,引发严重骚乱,多家华人商铺遭到哄抢。恐袭、治安等安全风险升级,不仅威胁到中方企业和人员的生命财产安全,还会对“一带一路”建设形成制约。

另一方面,“一带一路”沿线地缘政治竞争风险愈发突出。“一带一路”倡议触及一些区域性大国的传统势力范围,包括美国、印度、欧盟等在内的大国出于自身战略利益考虑,对“一带一路”相关地区提出本国的计划构想,以此遏制全球影响力不断增长的中国。2018年,美国的“印太战略”和“新非洲战略”逐渐明晰。特朗普政府致力于构建“自由开放的印太地区”,在军事和经济方面“双管齐下”,5月将美军“太平洋司令部”改名为“印太司令部”,6月国防部长马蒂斯在香格里拉峰会演讲首次全面公开阐述印太战略,深化同盟关系,7月国务卿蓬佩奥在美国商会发表的演讲中表示,将对印太地区投资1.13亿美元,用于新技术、能源和基础设施建设,11月副总统彭斯在APEC演讲中宣布美国将对印太地区提供600亿美元基础设施建设援助,并且强调经济合作的透明度和规则,针对“一带一路”之意不言自明。在非洲地区,特朗普政府提出“新非洲战略”,12月白宫国家安全顾问博尔顿在传统基金会发表讲话时提出,宣布美国将设立“繁荣非洲”项目,鼓励非洲选择高质量、透明、包容和可持续的外资项目,以此抗衡中国在非洲扩展经济和政治影响力。

此外,印度对于中国与巴基斯坦的“一带一路”合作始终持警惕态度,以维持其在南亚地区的核心地位。欧洲也积极在“一带一路”沿线地区发挥影响,9月欧盟通过《连接欧洲和亚洲——对欧盟战略的设想》,将从2021年及之后的共同预算中拨出额外资金,联合民间贷款与开发银行,提供资金支持,并成立一支600亿欧元基金,为投资项目提供托底保障,该设想显示出欧盟在亚欧地区发挥影响力的意图和决心,如何化解同“一带一路”的竞争、加强二者对接将是中欧未来的共同任务。

毫无疑问,随着“一带一路”建设的深入推进,中国需要投入更多地经济外交资源来为“一带一路”倡议保驾护航。

四、继续推动全球和区域经济治理

2018年,全球经济治理处于相对低潮,面对单边主义和民族主义的勃兴,以及大国之间的矛盾加剧,全球经济治理除了一些例行的年度会议之外,成果乏善可陈。相比之下,区域经济治理也呈现高度失衡,部分地区取得一些进展。

(一)中国与全球经济治理

在贸易保护主义和单边主义蔓延之际,中国以负责任大国姿态继续积极参与全球经济治理,在维护多边主义、自由贸易、开放型世界经济,促进全球经济复苏和发展等方面提出中国的政策主张。

第一,中国推出深化改革、扩大开放的具体政策,邀请世界各国分享中国市场红利。2018年中国以实际行动推进改革开放,通过放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护、主动扩大进口等措施,为维护多边主义和自由贸易做出贡献。最为突出的是,中国首次举办国际进口博览会,吸引了156个国家、3个地区和13个国际组织参加,220多家世界500强和行业龙头企业参展,按一年计累计意向成交额达到578.3亿美元。中国国际进口博览会是中国开展全球经济外交的具体举措之一,是中国推动更高水平开放和建设开放型世界经济的重要体现。习近平在开幕式演讲中提到,中国将继续采取措施激发进口潜力、持续放宽市场准入、营造国际一流营商环境、打造对外开放新高地、推动多边和双边合作深入发展。中国深化改革开放的举措不仅能满足国内民众需求,还将同世界分享庞大的中国市场,为维护自由贸易和多边贸易体制、共建创新包容的开放型世界经济打开新局面。

第二,中国携手发达经济体和发展中国家推进WTO改革,彰显出中国维护全球化和多边贸易体制的坚定决心。2018年,美国贸易保护政策冲击了以WTO为核心的多边自由贸易体系,中国在国际货币基金组织、世界银行、WTO、G20等多个全球经济治理平台持续发出维护多边主义和自由贸易的声音,成为经济全球化的坚定捍卫者和积极推动者。

中国积极推动WTO改革,维护多边自由贸易体系。一方面,中国商务部发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》,提出WTO改革的三个基本原则和五点主张,包括维护非歧视和开放等WTO最重要的核心价值、保障发展中成员的发展利益等;另一方面,中国、欧盟会同加拿大、印度等成员向WTO提交了关于争端解决上诉程序改革的两份联合提案,并在WTO总理事会会议上就此发表联合声明,表明中国坚定维护以规则为基础的多边贸易体制的态度和决心。在G20峰会上,习近平主席强调中国赞成对WTO进行必要改革,关键是要维护开放、包容、非歧视等WTO核心价值和基本原则,保障发展中国家发展权益和政策空间,坚持各方广泛协商,循序推进。中国作为负责任的大国,在提出WTO改革的方案的同时还加强国内结构性改革,推进改革开放,为维护自由贸易、开放市场贡献中国力量。

第三,中国提出协调全球宏观政策的新理念,推动世界各国走向互利合作和共同繁荣之路。2018年,世界经济增长呈现分化趋势,美国经济“一枝独秀”,新兴市场国家却危机重重。中国积极在金砖机制、G20等全球经济治理平台中发挥影响力,以深化各国经贸合作、增进全球凝聚力、助力世界经济增长。

继在2017年金砖国家领导人厦门会晤上中国提出“金砖+”合作理念后,2018年在金砖国家领导人会晤十周年之际,中国继续为金砖合作机制注入新动力。习近平主席在金砖国家领导人约翰内斯堡会议上提出,金砖国家要建设新工业革命伙伴关系,中方将实施10期人力资源开发合作项目,共同规划新工业革命合作蓝图,加速新旧动能转换和经济结构转型升级,提升发展中国家竞争力。中国充分利用金砖机制,不仅为金砖成员国未来合作规划蓝图,还为广大新兴经济体和发展中国家提供经济转型和增长的方案。

在G20布宜诺斯艾利斯峰会上,中国继续为G20建设和世界经济发展提出新理念。习近平主席在讲话中提出要坚持开放合作,维护多边贸易体制;坚持伙伴精神,加强宏观政策协调;坚持创新引领,挖掘经济增长动力;坚持普惠共赢,促进全球包容发展。习近平主席讲话体现出世界经济发展的基本导向,即开放、协调、创新、包容,通过维护自由、开放且基于规则的多边贸易体系,协调各国宏观经济政策,鼓励创新引领新技术发展和应用,把发展问题置于全球宏观政策协调的突出位置等,推动世界经济健康稳定发展,这也成为中国完善全球经济治理的重要思想贡献。

第四,中国继续积极应对气候变化,力推卡托维兹气候大会通过《巴黎协定》实施细则。2018年12月,《联合国气候变化框架公约》第二十四届缔约方大会在波兰卡托维兹举办。与会各国围绕发展中国家的减排责任、发达国家的援助金额、透明度实施细则等若干技术性问题进行谈判。谈判过程一度陷入僵局,但中国气候变化事务特别代表解振华在最后时刻协调各方达成采取灵活性和建设性的谈判思路,最终达成了执行《巴黎协定》的“强有力”的指导纲要。中国在此次会议期间积极推动细则达成,被认为发挥了“定海神针”般的作用。

美国宣布退出《巴黎协定》后,中美合作领导全球气候治理的合作暂时搁浅,全球气候合作面临“领导力赤字”等挑战。2018年以来,面对美国“退群”对气候治理的负面冲击,中国仍然积极承担气候治理领导责任,在不同机制下推进气候治理进程:一方面,中国继续在能源领域积极推动能源生产与消费革命,在气候领域采取积极的行动方案,通过自身行动来降低温室气体排放;另一方面,中国还将更多气候治理要素及气候外交资源配置于联合国气候变化框架公约内的气候合作,重视并不断完善“基础四国”等气候外交协调及治理机制,取得了多项积极成效。

(二)中国与区域经济治理

2018年,中国继续在区域经济治理层面发挥作用,深化同亚太、中亚、非洲和拉美地区的经济合作,主要围绕以下两方面付诸行动,一是推出改革开放新举措,为区域乃至全球经济体提供分享中国市场红利的机遇;二是围绕“一带一路”倡议及相关区域经济合作机制,提出加强战略对接、促进中国同各地区经济合作的具体举措。

第一,亚太区域经济合作稳步推进。2018年,中国主导和参与的亚太区域合作机制如期进行,中国在博鳌亚洲论坛、东亚地区经济合作机制以及次区域经济合作机制中提出新的改革开放举措或是区域经济合作理念和建议。

具体来看,一是中国在博鳌亚洲论坛推出改革开放新举措。当前,世界正在经历新一轮大发展大变革大调整,反全球化思潮和保护主义情绪升温,加剧了世界经济中的风险和不确定性。习近平主席在2018年中国第一场主场经济外交博鳌论坛讲话中指出,“开放带来进步,封闭必然落后”,指出中国将继续深化改革和扩大开放,同世界分享中国改革开放的红利,具体包括大幅度放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护和主动扩大进口等措施。这些举措表明中方反对单边主义和保护主义,旨在构建开放型世界经济。

二是东亚地区经济合作稳中有进,更广范围的亚太经贸合作有所突破。东亚是中国参与区域治理的最核心区域,而“10+1”、“10+3”、东亚峰会是东亚国家为推进东亚经济一体化而建立的具有开放性和非约束性特点的合作机制,中国积极参与东亚及亚太区域经济合作机制,为推动亚太区域一体化贡献力量。

2018年11月,李克强总理在新加坡先后出席第21次中国-东盟领导人会议、第二次RCEP领导人会议、第21次东盟与中日韩领导人会议,以及第13届东亚峰会。李克强总理提出深化经贸合作、推动东亚经济共同体建设、加快自贸区建设等建议,积极推动区域经济一体化进程、开创东亚和平发展的美好未来。同月,习近平主席在巴布亚新几内亚出席APEC第26届领导人非正式会议,再次表明中国坚定维护多边贸易体制的态度,并为世界经济发展提出了开放、发展、包容、创新、规则导向的治理方案,提供了亚太地区未来阶段的发展蓝图。

三是中国引领澜湄合作取得新进展。在众多中国参与的亚太次区域合作机制中,2018年澜湄合作机制取得较大成果。1月中旬,李克强总理在柬埔寨金边出席澜湄合作第二次领导人会议,成员国发表了《澜湄合作五年行动计划》等文件。此次会议标志着澜湄合作逐渐由培育期迈入成长期,打开了2018年澜湄合作的新局面,中国依旧发挥主导性作用,其他成员国也积极参与,共同推动澜湄合作机制取得诸多成果。

在澜湄合作专项基金方面,该基金效用逐渐凸显,影响力不断扩大。2018年1-4月,中国分别与缅甸、老挝与越南签署了澜湄合作专项基金项目协议,目前中国已通过专项基金为上述四国约44个项目提供了援助。在经贸和人文交流方面,澜湄合作先后通过举办首届“澜湄周”、澜湄合作媒体峰会与澜湄合作博览会,有效增进澜湄国家的经贸合作、人文交流与民心相通。在对外交往方面,澜湄合作邀请东盟国家智库和国际组织代表参加澜湄水资源合作论坛等活动,吸纳其他国家或国际组织相关专业领域意见,同时也扩大了机制的国际影响力。

此外,澜湄合作六国积极谋划未来发展方向。2018年12月澜湄合作第四次外长会议在老挝举行,六国一致同意打造澜湄流域经济发展带、建立产能合作联盟、实施“绿色澜湄计划”等新的合作举措,既加强已有经贸产能合作,又寻求开拓环保等新兴合作领域,澜湄合作在横向拓宽的同时也不断纵向深化。

第二,中亚区域经济合作深入发展。2018年,中国同中亚国家继续深化在上海合作组织框架下的经济合作。6月9-10日,中国举办了上海合作组织元首理事会青岛峰会,成员国领导人签署、批准、见证了《青岛宣言》等23份合作文件,涵盖政治、安全、经济等多个领域,合作成果数量为历届峰会之最。此外,各成员国还承诺为贸易投资创造有利条件、共同推动贸易便利化、促进电子商务合作、发展服务业和服务贸易、继续支持中小微企业发展,推动交通运输、能源、农业等领域合作。

总的来看,上合组织青岛峰会有两大特点:其一,此次峰会是上合组织“扩员”后八国领导人共同参加的第一次元首峰会,具有“承前启后”的重要意义。印度与巴基斯坦正式加入后,上合组织已经包括有8个正式成员国以及阿富汗、白俄罗斯、伊朗、蒙古等4个观察员国,人口接近世界的一半,国内生产总值占到全球的五分之一,现已成为全球最具影响的地区性经济与安全合作组织之一。此次峰会期间,习近平主席先后主持仅由成员国参加的小范围会议以及由成员国、观察员国以及其他国际组织共同参加的大范围会议,推动上合组织在“扩员”后在凝聚共识、促进战略互信、加强互联互通等方面发挥重要作用。

其二,此次峰会力求将上合组织打造为“欧亚大陆腹地的安全稳定器”以及“欧亚经贸务实合作的加速器”。习近平主席在主持大范围会议时发表讲话,强调各成员国要继续在“上海精神”指引下,齐心协力构建上海合作组织命运共同体,推动建设新型国际关系,携手迈向持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。与会各国领导人一致主张上海合作组织要坚持弘扬“上海精神”,推进经贸、金融、农业、互联互通、人文等全方位合作。

第三,非洲区域经济合作迈入新阶段。近年来,中国与非洲国家经济合作日益密切,2018年召开的中非合作论坛领导人北京峰会为深化中非务实合作打下坚实基础。这次峰会明确未来三年和今后一段时间中非将重点实施“八大行动”,具体是实施产业促进行动、设施联通行动、贸易便利行动、绿色发展行动、能力建设行动、健康卫生行动、人文交流行动及和平安全行动。为推动“八大行动”顺利实施,中国愿以政府援助、金融机构和企业投融资等多种方式,向非洲提供600亿美元支持。峰会通过了《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》和《中非合作论坛——北京行动计划(2019-2021年)》,宣布在农业、产业对接、基础设施建设、能源资源、海洋经济、旅游、投资、贸易和金融九个领域展开经贸合作。此次峰会将推动中非传统友好迈上新台阶,指明中非关系未来发展方向,促进中非经贸合作转型升级,助力中非合作更加协调均衡发展。

第四,拉美区域经济合作空间广阔。2018年,中国继续借助中国—拉共体论坛推动同拉美之间的经贸合作。中国—拉共体论坛成立于2014年,于2015年在北京召开首届中拉论坛部长级会议,是深化中拉全面合作伙伴关系的主要渠道。时隔三年,2018年1月中拉论坛第二届部长级会议在智利圣地亚哥举行,会议通过了《圣地亚哥宣言》、《中国与拉美和加勒比国家合作(优先领域)共同行动计划(2019-2021)》,还专门通过并发表了《“一带一路”特别声明》。外交部长王毅提出了深化中拉经贸合作的多项建议,包括中方将积极参与拉美地区交通运输、基础设施、能源等硬件建设和互联互通,促进同地区各国贸易和投资便利化,将“一带一路”科技创新行动计划对接拉美,搭建中拉网上丝绸之路和数字丝绸之路等。中拉将以共建“一带一路”为新契机,深化双方互利合作,拓展中拉合作新空间,树立南南合作新典范。

五、双边经济外交成就与挫折并存

2018年,中美经贸摩擦升级导致两国经济外交曲折向前。除美国外,中国与其他主要经济体的双边经济外交均有一定收获:中欧经济关系持续深入,中日经济外交重新热络,中俄经济合作挖掘新增长点,同时,中国还与世界主要经济体携手应对世界经济中的单边主义和保护主义行为,捍卫自由贸易和经济全球化。

(一)中欧经济外交

第一,中国欧盟经济外交有新亮点。2018年,单边主义和保护主义加剧、多边贸易体制均遭受严重冲击,中国和欧盟作为世界主要经济体坚定维护多边主义和开放型世界经济,并以此原则展开双边经济活动。一方面,中欧继续加强经贸领域合作。双方主要围绕贸易、投资、产能等领域合作的相关问题进行探讨,深化双边共识。7月,李克强总理同欧洲理事会主席图斯克、欧盟委员会主席容克共同主持第二十次中国欧盟领导人会晤,双方讨论了中欧投资协定谈判等问题,交换协定清单出价,并在此基础上将中欧自贸区问题提上议事日程。同时,双方表示将继续提高贸易投资自由化便利化,推动更加开放、平衡、包容和普惠的全球化。另一方面,中欧共同维护多边主义,联手推动WTO改革。10月,李克强总理出席第12届亚欧首脑会议期间,再次表达维护多边主义和自由贸易的坚定决心。目前,中欧已建立了WTO改革联合工作组,并同加拿大、印度等国一道向WTO提交两份关于争端解决上诉程序改革的联合提案,联手推动WTO改革,WTO改革将成为2019年中欧经济外交的重点内容之一。

第二,中英经济外交成果显著。2018年,中国和英国在“脱欧”背景下共同打造中英“黄金时代”升级版。一方面,中英通过首脑会晤访问深化经贸合作。1月英国首相特蕾莎·梅首次访华,访问北京、上海和武汉三座城市,深化同中国在科技、金融和教育领域的合作,并同李克强总理举行会晤。10月,李克强总理赴布鲁塞尔出席亚欧首脑会议期间会见特蕾莎·梅首相。中英加强双方在“一带一路”、核电、高铁、金融等领域合作,加快“沪伦通”准备工作并适时审视启动时间安排。另一方面,中英通过经济对话机制推动双边关系升级。中英利用总理年度会晤机制、中英战略对话机制、中英经济财金对话机制和高级人文交流机制四大对话机制等深化两国关系发展,规划未来两国经贸合作方向与路径。中英通过各机制就深化贸易、投资、金融领域合作进行讨论,达成多项共识,包括推动贸易投资便利化,促进双向投资,扩大服务贸易,积极推动英国脱欧后双方商谈高水平自贸协定;深化“一带一路”倡议下的国际合作,支持双方企业共同开拓第三方市场;推进核电、金融、创新、知识产权保护等领域合作,拓展人工智能等新产业、新业态合作等。

第三,中德经济外交在发展中遭遇风波。德国是中国的重要经济伙伴,这一年,中德经济外交既取得了诸多重要成绩,也遭遇了一些挑战。首先,德国总理默克尔顺利访华。5月24日,习近平主席在北京和访华的默克尔总理举行会谈。中德表示,双方可以在未来产业领域开展更多合作,共同开拓第三方市场,密切在G20等多边框架内的合作等。其次,中德开展多项高层对话,取得积极成果。2018年,中德通过第五轮中德政府磋商等高层对话机制,讨论贸易、能源、科技创新、金融等议题,并签署农业、化工、通信、汽车、自动驾驶等多项双边合作文件,推动双边经贸合作进一步深化。另外,德方在多次中德领导人会晤中显示出对“一带一路”倡议的积极态度。再次,中德在全球经济治理、货币、科技、能源等领域加强合作。中德多次就全球经济形势交换意见,共同维护多边主义和自由贸易;中德货币合作有新进展,德国联邦银行将人民币纳入其外汇储备;中德科技合作继续深化,共同举办第九届中德经济技术合作论坛与第五届中德创新大会;中德加强能源合作,中方出席了第四届柏林能源转型对话;等等。

但是,2018年中徳投资关系遭遇风波,中企对德投资受德政府阻碍,使双边经贸往来蒙上阴影。7月,中国国家电网收购德国高压电网运营商50Hertz失败。同月,德国政府首次利用外来投资法,阻止中国的烟台台海集团收购德国的莱菲尔德金属旋压机制造公司,为中德投资关系带来障碍。12月,德国修改对外贸易条例,加强对外资审查力度,中国对德投资可能进一步遇阻。德国针对中国的投资保护主义将构成为中徳经济合作的负面因素。

第四,中法双边经济外交取得明显进展。首先,中法首脑会谈成果丰硕,奠定年度双边经济外交的合作基调。1月9日,习近平主席在北京同正式访华的法国总统马克龙举行会谈,双方均愿推动“一带一路”框架下的双边合作,并签署农业、核能、航空、金融和商业等领域合作文件。其次,中法高层经济对话顺利开展。2018年,中法召开了中法经贸混委会第25次会议、中法第三方市场合作指导委员会第二次会议、第六次中法高级别经济财金对话等高层经济对话,双方达成了第三方市场合作新一轮示范项目清单等多项成果。再次,中法经贸、能源、科技等领域合作不断深化。中法鼓励两国企业双向投资,还就能源合作、创新和转型等问题进行交流,中法领导人特别关注中法核能合作,第三代核电合作取得突破性进展。但是,贸易不平衡持续阻碍中法双边经贸合作。法国对华贸易仍处逆差状态,且鉴于法国在对中出口高技术产品方面的保守态度,中法贸易结构难以进一步优化。

第五,中国中东欧经济外交机遇挑战并存。2018年,中国和中东欧继续在“16+1合作”框架下推进经贸合作。7月在保加利亚首都索非亚举办的第七次中国-中东欧国家领导人会议,李克强总理为“16+1合作”未来发展进一步指明了方向,提出维护多边贸易体制、挖掘园区建设、拓宽金融合作渠道、提升地方合作水平和拉紧人文交流纽带等建议。10月,第四次中国-中东欧国家地方领导人会议在保加利亚首都索非亚举行,双方将凭借地方优势互补的潜能,不断挖掘具有鲜明特色的地方合作。不过,2018年中国和中东欧“16+1合作”也遇到一些挑战,主要是欧盟内部及其重要的成员国尚对“16+1合作”存在一定质疑,认为中国通过该机制给予中东欧国家的政策、资金优惠是对欧盟释放的“特洛伊木马”,有意“分裂欧洲”。因此,部分欧盟国家通过各种相关的欧盟准则和法律,对中国企业、资本予以各种限制和制约。面对此类质疑,无论是中国政府还是企业都需要谨慎应对,以确保“16+1合作”乃至中欧合作顺利进行。

(二)中日经济外交

2018年,中日关系全面回暖,双边经济外交收获颇丰。4月,中日经济高层对话时隔八年重新启动;5月,李克强总理访日;10月,安倍晋三首相访华。这成为2018年中日经济外交的三大重点事件。中日通过重启经济对话机制、首脑互访等经济外交活动改善双边关系,为两国经贸关系深入发展提供机遇。

第一,中日通过经济对话机制加强双边经贸合作。中日经济高层对话是两国政府间经济领域最高级别的交流机制,此前曾停滞了八年,如今的重启正寓示着中日关系的改善。2018年第四次中日经济高层对话由中国国务委员兼外交部长王毅与日本外务大臣河野太郎共同主持,双方重点讨论了宏观经济政策、经济合作与交流、第三方市场合作、东亚经济一体化与多边合作等议题。此外,第七次中日财长对话于8月在北京举行,双方财政部、央行及金融监管高级官员针对中日宏观经济形势及结构性改革、多边制度框架下的财金合作等议题进行了深入讨论,也在金融监管合作等方面达成了多项共识。两国在宏观经济政策和多边制度参与方面的协调彰显出两国寻求务实改善双边关系的努力。

第二,中日恢复首脑互访寻求经济合作新机遇。5月,李克强总理赴日出席第七次中日韩领导人会议并正式访问日本,这是中国总理时隔8年再次正式访问日本;10月,安倍晋首相三率团对中国进行为期三天的正式访问,这是日本首相时隔7年首次到访中国。中日恢复首脑互访,意味着两国关系在历经波折后正在重返正常发展轨道,双方以此为契机达成诸多经济合作协议,例如签署中日企业开展第三方市场合作的备忘录、同意建立跨部门的“中日创新合作机制”、签署中日双边本币互换协议以及在日本建立人民币清算安排的合作备忘录等等,中日经贸合作有望进一步深化。

第三,第三方市场合作成为2018年中日经济合作的突出亮点。第三方市场合作是中国首创的国际合作新模式,即将中国的优势产能、发达国家的先进技术和广大发展中国家的发展需求有效对接,实现1+1+1>3的效果。对于中日而言,中国的价格、效率优势与日本的工程、技术优势可以有机结合,挖掘第三方市场的潜能,使经济合作的利益最大化。此外,由于中日第三方市场合作是在“一带一路”框架下进行的,这也标志着日本对参与中国“一带一路”建设的意愿有所加强,两国关系在经济合作的大背景下有所升温。

总体上看,中日关系回暖是在贸易保护主义与单边主义抬头、全球经济形势变化难测的背景之下出现的结果;但两国在争夺地区及全球经贸规则制定权和主导权上仍存在较大的角力,因此当前这种关系转暖的时效可能终究有限,中国需继续慎重考量对日的经济外交关系。

(三)中俄经济外交

2018年,中俄继续保持了经济合作的紧密关系,两国经济外交活动频繁,取得了多项重要成果。一方面,中俄加快欧亚经济联盟与“一带一路”倡议的战略对接,成效渐显。在上海合作组织青岛峰会期间,习近平主席、李克强总理先后与俄罗斯总统普京举行会晤,两国领导人就在欧亚经济联盟与“一带一路”战略对接的基础上开展经贸、投资等合作加以探讨。在第四届东方经济论坛召开期间,习近平同普京强调要继续推进欧亚经济联盟和“一带一路”的对接合作。中俄总理第二十三次定期会晤期间,李克强总理与俄罗斯总理梅德韦杰夫再次重申加强战略对接,双方更是签署了涵盖能源、金融、农业、航天等多项双边合作文件。

另一方面,中俄在地方经济合作实现重要突破,在能源、投资等其他领域的经济外交合作也稳中有进。2018年是中俄地方合作交流年,两国地方经济合作也是本年度双方经济外交的一大亮点。两国先后举办了中俄地方合作交流年开幕式、地方政府间合作委员会第二次会议、中俄地方领导人对话会等一系列外交活动,力求完善合作机制和平台、加强规划对接、明确重点合作项目。农业部、商务部也就中国东北与俄罗斯远东地区加强经济合作与俄罗斯相关部门保持密切的沟通,讨论、签署了《中国东北地区和俄罗斯远东及贝加尔地区农业发展规划》等一系列地方经济合作文件。此外,科技合作分委会、经贸合作分委会、投资合作委员会、能源合作委员会等悉数召开,中俄两国在此基础上达成了多项共识,达成了多项合作成果。

六、自贸区外交持续推进

2018年,中国FTA网络加速拓展,FTA谈判持续推进。与2017年相比,2018年中国侧重推动正在谈判的FTA:一年来中国仅与新加坡签署FTA升级议定书;而处于谈判阶段的14个FTA中,有11个取得进展,其中,中国与挪威继续进行自贸谈判,与秘鲁、韩国、新西兰、巴基斯坦进行现有FTA升级谈判,与毛里求斯、巴勒斯坦、巴拿马、摩尔多瓦结束FTA联合可行性研究后正式启动自贸谈判,同时中国继续推动RCEP、中日韩FTA的自贸谈判;此外,在正在研究的自贸协定中,中国与蒙古的自贸协定以及与瑞士的自贸协定升级也有一定推进。(见表1)

总体而言,2018年中国在构建自贸协定网络的过程中,在伙伴选择上更加重视自贸伙伴的多元化,在规则制定上也正在向更高水平迈进,自贸区外交整体呈现出比较积极的态势。

首先,中国自贸网络不断拓宽伙伴广度。2018年,中国启动了与毛里求斯、巴勒斯坦、巴拿马、摩尔多瓦等国的FTA谈判。此前,中国的FTA对象国大多位于亚洲地区,从未与非洲国家商签过自贸协定,与中东地区的海合会、以色列的自贸协定谈判未有新进展,与美洲、欧洲国家签订的自贸协定数量相对较少。如今中国与这四个国家启动了FTA谈判,意味着中国的自贸网络正在向非洲、中东、中美洲、东南欧进行拓展和巩固。

从谈判进程上看,中国启动的新FTA谈判的一个突出特点就是“快”。其中,谈判进程最快的中国-毛里求斯自贸协定,于2017年12月启动谈判,2018年4月进行首轮FTA谈判,经过四轮正式谈判和多轮会见磋商后于2018年9月正式结束谈判,自贸谈判磋商时长还不足十个月。其他的自贸协定,如中国与巴拿马、巴勒斯坦等国的自贸协定,都是2017年11月才启动联合可行性研究,研究很快结束并都得出了积极的结论,加快了中国与这些国家投入谈判的速度,推动中国自贸网络快速扩张。

值得注意的是,中国新选择的FTA伙伴国,有许多位于“一带一路”沿线,如正在谈判的斯里兰卡、以色列、巴勒斯坦、摩尔多瓦等以及正在进行FTA可行性研究的尼泊尔、孟加拉国、蒙古国等;亦包含了有意愿参加中国“一带一路”的国家,如毛里求斯、巴拿马等。这体现出中国自贸区战略布局与“一带一路”建设较高的契合度。与这些国家签订自贸协定,不仅能深化彼此间经贸往来,强化双边互惠互利合作;从更深层意义来看,中国自贸区建设与“一带一路”倡议的联动将更好地体现中国经济外交战略的整体性和连贯性,同时也能在相当程度上节省政策实施、谈判协商的成本,使中国的经济外交活动事半功倍。

中国正在研究的自贸协定还包括哥伦比亚、斐济、巴布亚新几内亚、加拿大等国,这些国家大多位于大洋洲或美洲,是中国潜在的FTA伙伴国,对中国自贸区战略的全球化布局有重要意义。特别是中加FTA对中国FTA全球战略布局意义重大,虽然加拿大加入了具有“毒丸条款”的美加墨协定,但中国仍然是加拿大实现贸易多样化的一个理想的FTA伙伴国。如果中国能同加拿大缔结FTA,无疑将使中国的FTA网络更加多元化,更有利于中国应对贸易保护主义与单边主义,加速贸易自由化进程。

其次,中国自贸网络日益注重规则深度。中国在建设自贸网络的过程中,既重视制度的数量,也重视制度的质量,即注重利用自贸谈判使贸易规则向更高标准、更高水平迈进。

中国与新加坡正式签署FTA升级版议定书,这是2018年大国贸易摩擦背景下中国在自贸区建设上取得的最为重要的一项实质性成果,同时也是中国继与东盟、智利的自贸协定升级后达成的第三个升级版高水平双边自贸协定。升级后的中国-新加坡FTA在贸易传统议题和新兴议题上都有新突破,包括中国首次在自贸协定中就“建立海关单一窗口”进行约束性承诺,首次对外承诺就商品价格的估价方法及标准作出约束性预裁定决定等。特别是中新双方全面升级了投资章节,涵盖了全面的投资者与国家间争端解决机制等内容,体现了中国在国际投资缔约实践的最新发展。中国-新加坡FTA升级版中的共识和规则在一定程度上代表了中国目前所签署的双边自贸协定的最高水平,也有望成为未来中国与其他国家签订FTA的模板。

除了与新加坡签订了升级版的自贸协定以外,中国还与秘鲁、新西兰正在进行FTA升级谈判,与韩国、巴基斯坦也正在进行FTA第二阶段的谈判。与巴基斯坦的FTA第二阶段谈判仍相对关注以边界措施为核心的传统贸易政策的进一步深化,而与新西兰、韩国的FTA升级则有意识地谈及服务贸易、投资等新兴贸易议题,反映出中国逐步适应并实施新一代高标准贸易规则的决心。

在区域层面,中国大力推动RCEP、中日韩FTA谈判,争取把握亚太地区高标准贸易规则的制定权和主导权。目前RCEP规则领域已经完成了七个章节,另外三个章节也基本接近结束,各方在货物、服务、投资等市场准入领域已经进入出要价谈判的冲刺阶段,有望在2019年尽早达成一个现代、全面、高质量、互惠的自贸协定。相比之下,中日韩FTA谈判较为低迷,仅在3月时进行了一轮谈判,日本首相安倍晋三访华时双方也未就中日韩FTA发表明显的立场态度,但中国对中日韩FTA仍然高度重视。对中国而言,RCEP和中日韩FTA是中国正在进行的经济体量最大的FTA谈判,也是中国推进更高水平对外开放的重要举措。若RCEP和中日韩FTA能顺利谈成,中国将不仅能实现自身实施更高水平贸易规则的抱负,还能在地区贸易一体化进程中占据更加主动、有利的地位,进一步融入世界经济,进而寻求在全球贸易体系中的中心地位。

总体而言,2018年中国自贸区战略“质”与“量”并重,在伙伴选择上突出战略布局考量,在规则制定上注重高标准规则升级,中国自贸区外交愈发成熟。

七、2019年中国经济外交展望

回顾2018年,世界经济增长呈分化态势,贸易保护主义不断升级,中国经济外交遭遇重大挑战,不过中国依然为维护开放型世界经济、捍卫自由贸易、促进世界经济增长做出努力,取得一定成果。展望2019年,中国将继续全面开展双边、区域、全球经济外交,继续做世界经济增长的贡献者、全球经济治理的引领者和国际经贸秩序改革的倡导者。

第一,中美经贸谈判将是2019年中美经济外交的重点内容,不过在美国转变对华战略的大背景下,中美经贸摩擦恐常态化和长期化。关于中美经贸关系走向众说纷纭,一些观点认为,中美经贸摩擦可能导致中美“脱钩”甚至新冷战,还有观点期待通过美国政府更迭来解决双边贸易争端。从目前来看,中美经贸关系存在结构性矛盾,中美在高新技术领域的竞争将日渐激烈,在经济发展模式上的分歧也难以在短时间内解决。随着美国对华接触战略走向终结,出台新的竞争战略,中美经贸摩擦有可能常态化,特朗普政府在“竞选逻辑”驱动下,还会继续利用“贸易战”这张牌,这使得中美经贸摩擦的解决将会是一场持久战。

李巍:国际经济秩序的危机与中国的选择——2018年中国经济外交报告

(表一 2018年中国自贸协定进展情况表)

不过,在“一荣俱荣、一损俱损”的全球化背景下,中美经济利益高度融合,合作空间依然广阔。贸易摩擦对双方经济尤其是中国股市、汇市等形成冲击,中美仍需要通过谈判管控双方分歧、拓展合作领域,这对稳定国内经济发展以及全球经济平稳发展具有重要意义。

目前,中美经贸分歧也是欧盟和日本等其他发达经济体对中国的关切所在,同时还是新一轮国际贸易规则谈判以及WTO改革的重要内容。中国抓住谈判机遇推动双方达成共识,不仅有助于解决中美经贸摩擦,更有利于应对多边贸易规则制定压力,为掌握新一轮国际贸易规则制定权奠定基础。这一切最根本的仍然是立足国内、修炼内功,进一步深化改革开放,进行经济结构战略调整和转型升级,以自身发展应对国际经济变局。

第二,在中美关系难以实质性好转、国际多边经济秩序面临变革的大背景下,同美国以外的主要经济体建设性地开展双边经济外交尤为重要。欧盟及欧洲主要国家很有可能是2019年中国推动双边经济外交的优先方向。当前欧洲国家与美国在汽车关税等问题上分歧明显,而在维护全球贸易开放等方面与中国具有广泛的共识与利益基础,由此美欧、中欧经济关系进入了“重新定位”的时期。2019年,中国将与法国、德国,以及进入“后脱欧时代”的英国开展更多外交合作,不仅继续依托中英财金对话、中英经贸联委会、中法高级别经济财金对话、中德总理定期会晤机制等加快与上述国家的服务贸易、投资准入、本币互换等谈判,更为重要的是动员其与中国一同抵御贸易保护主义浪潮并推动WTO改革。

中日经济外交在2019年有可能迎来“小阳春”,两国将继续开展经济高层对话与财长对话就RCEP谈判、亚太自由贸易区建设、国际经济秩序变革、促进亚投行与亚开行合作等议题进行更为广泛深入的磋商,进而实现两国经济合作从“破冰”到“融冰”的转变。

中俄经济外交将会稳中有进,两国将继续依托元首与总理定期会晤机制,就俄罗斯远东地区与中国东北地区经济合作、西伯利亚力量天然气管道通气运营、中俄西线天然气管道谈判、俄罗斯亚马尔液化天然气第三期建设、加强“一带一路”与冰上丝绸之路战略对接等议题进行磋商,预计两国还会在投资、航空等其他领域取得更多成果。

第三,未来中国的“一带一路”外交既要解决财政风险和困难,又要应对其他国家基于地缘政治和国内政治的考虑而出现的诸多质疑和挑战。“一带一路”国际合作是中国引领全球治理和共同发展的新实践,目前“一带一路”建设主要面临两方面难题:从内部看,随着“一带一路”规模的扩大,中国需要向国际社会提供更多的公共产品,自身的财政负担也将日益增大;从外部看,现有秩序的既得利益者(以美国为首的发达国家)与“一带一路”倡议的直接受益者(沿线发展中国家)都对“一带一路”存在一定的疑惧心理,甚至可能采取阻挠行动。因此,未来中国的“带路”外交可能需要适当放缓“横扩”的速度,更多地追求“纵深”发展,通过树立成功典范来增强“一带一路”的吸引力。

具体而言,中国首先应该将更多的资源与精力放在“一带一路”沿线的关键区域,特别是对中国具有重要地缘政治价值的东南亚与中亚地区,进一步加强与这些国家或地区的经济外交,而在扩大“一带一路”规模和范围的问题上保持谨慎。地处中国周边的东南亚和中亚是“一带一路”境外起点,“一带一路”建设在这些地区的成功实践将有效回击其他国家对于中国实力崛起的疑虑,也能对今后中国与其他国家开展“带路”合作形成良好的示范效应。此外,在项目实施方面,中方应该更加注重“一带一路”项目质量的精进,其次才是数量的增长。这些项目今后将成为中国海外影响的代名词,也是“一带一路”最直观的传播载体。中国在回应他国对“一带一路”的质疑时,从根本上看还是要凭借项目效果说话。最后,进一步加强第三方市场合作,增加“一带一路”倡议的利益攸关方。以2018年中国与法国、加拿大、日本、新加坡等国签署第三方市场合作文件与开展具体项目合作的实践为基础,2019年,中国可以寻求与英国等发达国家,以及一些新兴经济体在“一带一路”沿线地区开展第三方市场合作,以互补的优势共同开拓新的市场,实现三方共赢。

第四,中国将继续为全球与区域经济治理做出贡献。在全球层面,一是中国继续推动新一轮高水平开放,让发展成果和改革红利惠及全球。2019年中国将举行第二届中国国际进口博览会,通过扩大进口,让世界各国共享中国经济增长的机遇、挖掘中国市场的发展潜力,为世界经济增长增添动力。二是中国将继续联合欧盟等经济体推动WTO改革,维护以WTO为核心的多边自由贸易体系。2019年,WTO争端解决上诉机构面临严峻的停摆危机,中欧等经济体将继续联手推动争端解决机制改革以确保WTO正常运行。三是中国将继续在全球经济治理机制中发挥建设性作用。中国将在G20大阪峰会、金砖巴西峰会、国际货币基金组织和世界银行年会等多边场合为推动新兴经济体和发展中国家及世界经济平稳增长贡献力量。在区域层面外,中国还将继续利用“10+1”和“10+3”、东亚峰会、APEC、“16+1合作”、上海合作组织、中非合作论坛、中拉论坛等机制深化中国同各地区之间的经贸合作,促进经济互联互通及区域经济合作深入发展。

第五,在单边主义和保护主义浪潮盛行之际,中国将继续积极构建以我为核心的自贸协定网络。在区域层面,中国将继续推动建立地区贸易新规则和新秩序。一方面,发挥大国经济优势,助推RCEP谈判进程。RCEP已进入最后的关键阶段,谈判任务完成度接近80%,只差“临门一脚”,各方纷纷表示要在2019年达成协议。中国作为成员国中最大的经济体,更应着力推动RCEP的谈判进程,助力中国不断将区域贸易推向新高度。另一方面,加强地区大国联合,协调各方规则需求。2019年,中国应当继续着力协调中日韩FTA谈判,力争使中日韩自贸区与RCEP两大地区经贸制度形成联动作用,助力中国争取区域经贸规则制定权。

在双边层面,中国与多个自贸伙伴或潜在自贸对象的互动值得高度关注。一方面,中国应当注重与韩国、新西兰、秘鲁、巴基斯坦等国探讨规则升级或深化的空间,与中国在区域层面上的规则意图形成配合,在2019年实现新突破。其中,韩国、新西兰是重点FTA伙伴国,因为这两个发达国家不仅实施着较高水平的自贸规则,还与中国同为RCEP或中日韩FTA的谈判成员,能帮助中国明确对自身最优的规则底线。另一方面,中国也应加快自贸伙伴网络在美洲、中东、南亚地区的扩张速度,可以重点聚焦中国与加拿大、巴拿马等国的自贸研究或谈判进程。

总之,展望2019年,全球经济体系仍然充满诸多不确定性,西方发达经济体主导国际经贸规则变革升级的趋势也日趋明显,中国面临的外部环境风险不容低估。在这一背景下,中国需要保持充分的战略定力、战略耐心和战略远见,以积极有为同时又审慎有度的经济外交稳妥应对国际经济格局新变化。

【李巍,中国人民大学国际关系学院国际政治系教授。张玉环,中国国际问题研究院助理研究员。察网(www.cwzg.cn)摘自《战略决策研究》2019年第2期】

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原标题:李巍 | 国际经济秩序的危机与中国的选择——2018年中国经济外交报告