贾根良丨政府采购:美国技术创新最强大的政策工具

政府采购在美国计算机、大飞机、芯片产业和互联网等众多核心技术的原始创新和霸主地位的形成中发挥了关键性的作用。但与美国的做法相反,中兴事件揭露出我国一直没有利用政府采购推进自主芯片和操作系统等核心技术的发展,这是导致美国在中兴事件中攥住我国信息产业命根子的主要根源,中兴事件给我国加入WTO《政府采购协定》提出了严重的警告。在我国已经加入世贸组织的情况下,政府采购已经成为我国在研发资金投入之外支持核心技术创新的唯一手段,而前者的效率远比后者更有效。

贾根良丨政府采购:美国技术创新最强大的政策工具

政府采购又被称作公共采购,它并不限于狭义的政府部门,而是涵盖了使用财政资金进行采购和投资的学校、公立医院、国防部门和国有企业等。WTO的“GPA(政府采购协定)所称政府采购涵盖了国家预算单位,以及接受财政和政府其他支持的机构,包括国有企业。”政府采购一般占各国国民生产总值的10-15%左右,但在许多发达国家要占到20%以上。在我国,由于国有企业在国民经济中所占比例远远高于其它国家,因此,笔者估计,政府采购占我国国民生产总值的比例不会低于20%。在发达国家特别是在美国,在建立产业价值链高端、推动核心技术创新和发动颠覆式创新方面,政府采购作为一种替代关税保护的产业政策是其最重要的需求方创新政策。

美国经济史的研究说明,美国计算机、喷气式发动机、半导体和互联网等几乎所有核心技术创新的产品试用机会和初始市场都是由美国政府通过包括国防订货在内的政府采购提供的。弗农·拉坦是世界上公认的和最负盛名的技术创新研究专家,2006年他在《战争对经济增长是必要的吗?——军事采购与技术发展》的研究报告中直言,他竟然长期没有重视军事及国防相关的研究、开发和采购在商用技术创新中所发挥的重要作用,而美国的国防及国防相关政府部门的政府采购在半导体、计算机、互联网、航天、航空和核能等许多通用型颠覆性技术的革命中都发挥了主导作用,他感慨到:“它们的作用是那么的一目了然,我竟然视而不见!”

正如科技专家们注意到的,“军事采购和政府提供资金的研发”是战后早期美国电子、计算机和飞机工业发展的主要因素,在微电子领域,人们普遍认为,军队在推动计算机、半导体和软件技术发展方面的作用至关重要。在这方面,美国政府提供研发资金发挥着重要作用。例如,以集成电路(或称半导体)产业的发展为例,从1948年到1957年,美国军方承担了贝尔实验室晶体管研究费用的38%,在1953年,该实验室大约有一半的研究经费来自于美国陆军信号部队;1953年,陆军部又资助西方电气公司在宾夕法尼亚州罗德戴尔建立晶体管制造厂,之后又先后资助通用电气和美国无线电公司设厂生产晶体管,并签订采购合同。

虽然政府提供研发资金对集成电路产业的发展发挥了重要作用,但是,一些学者却指出,在战后美国的颠覆式创新特别是在其信息技术革命中,“通过国防对技术提供刺激的大部分是通过大胆的(政府)采购,而不是通过为研发提供资金”实现的。例如,在航空领域,美国波音公司的工程师们在20世纪40年代就在考虑开发商用喷气式飞机的可能性。但是,碍于庞大的开发成本和高风险,实际工作一直没有成行,直到波音公司拿到美国空军的采购合同,要求其为美国空军B-52轰炸机研制军用喷气式空中加油机,波音的喷气式飞机计划才得以成行,在此基础上,才诞生了世界第一架在商业上取得成功的喷气式民航客机--波音707。

在许多学者看来,政府采购要比政府提供研发资金更能推动颠覆式创新或核心技术创新。著名国际政治经济学家琳达·维斯在对美国战后技术发展史进行深入研究后指出,“美国联邦政府机构建立了以(政府)技术采购作为驱动力的最强大的技术发展模式。”政府采购“相当于政府承诺从私营部门购买新开发的商品和服务,这基本上是通过与私营部门签订研发合同提供补贴的。这是‘需求拉动’的有力杠杆,因为(在政府采购的情况下),政府既为产品创造了市场,又为其发展提供了融资”,而“单靠研发投资是不足以带来创新或利用创新的”:“虽然研发项目已经成为新知识和技术选择的宝贵来源,但仅凭研发投入还不足以促成新技术的快速应用。电子技术的创新之所以能实现经济效益,关键在于它能得到广泛的商业化应用。”由于政府采购可以为颠覆式创新或核心技术的起飞提供有保障的市场,因而,相对于政府提供研发资金而言,政府采购对技术创新产生了更强有力的刺激。

政府采购之所以在美国战后信息技术产业的形成中发挥着关键性的作用,原因就在于这些颠覆性创新产品在一开始是不可能有商用市场的,正是政府采购为这些初创企业创造了有保证的初始市场和技术试错的机会,使其在早期阶段通过政府采购所提供的有保障的市场顺利并快速地渡过学习曲线,并在其壮大阶段中通过政府对其开拓商用市场的大力支持,助其获取更多社会资金的支持等。美国主要的先进半导体芯片生产商,如英特尔、仙童、美国国家半导体公司等,就是在与政府签订采购合同生产(用于军事和商业用途的)芯片的条件下建立的,政府采购的作用不只是通过采购合同为其提供了充足的研发资金,更重要的是它也保护了这些企业免受外国公司的竞争,并在成本加成的基础上为其提供了大量销售的市场。

在琳达·维斯看来,在美国国内市场上,政府采购是美国政府培育其民族工业领先于外国竞争者并具有普遍性的一种产业政策工具。“政府采购与美国冠军企业的全球性增长紧密相连: 波音、IBM、洛克希德、卡特彼勒和摩托罗拉,这只是一些家喻户晓的名字,它们的兴起就在于政府的采购合同,并继续跻身于美国政府的顶级承包商之列。与政府签订的长期采购合约为美国计算机产业的起飞提供了必不可少的初始市场。”就政府采购在信息技术早期发阶段所发挥的重要作用而言,这方面的例子不胜枚举。例如,直到20世纪60年代中期,美国政府一直是美国制造的集成电路器件的唯一客户。“在20世纪50年代,IBM超过50%的收入来自于政府采购合同,政府采购为之提供了实质性的、有保障的市场,帮助IBM成为了业界的佼佼者。”

目前,许多人业已知道,导致苹果电脑和手机创新成功的技术创新都是美国联邦政府研发投资的结果,没有一项较重要的技术创新是苹果公司自己研发投资的。但是,人们却很少知道,“政府采购政策帮助苹果公司度过了许多危险期,并使其能够在残酷的竞争中生存下来。”克鲁斯特认为,在经历了20世纪80年代末苹果三代和丽萨电脑的失败后,公立学校成为了苹果公司的一个重要市场。美国的公立学校是苹果产品忠实的客户,从20世纪90年代就开始购买苹果的电脑和软件,例如,1994年,苹果公司就占据了美国小学和高中教育电脑支出的58%。苹果公司的这个案例说明,政府采购不仅在美国的计算机、集成电路和操作系统软件的起飞阶段发挥着关键性的作用,而且,在产业相对成熟时期仍发挥着培育冠军企业的重要作用。

(文献注释略)

【贾根良,察网专栏学者,长江学者,中国人民大学经济学院教授,中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员。经授权察网发布。】

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