吕景胜:完善我国重大疫情评估预警机制的几点建议

重构疫情报告传输制度,疫情报告传输实施“一点四级”创新机制;与疫情报告传输制度匹配,随即产生疫情监测、分析、评估及预警决策机制;明确专家法律地位和职责权限,给予专家必要的权力;确立预警决策法定时限制度,确保及时启动预警;将突发公共卫生事件信息发布权与应急预警启动权下放至县级政府。

【本文为作者吕景胜向察网的独家投稿】

吕景胜:完善我国重大疫情评估预警机制的几点建议

2月14日,中央全面深化改革委员会第十二次会议上习近平总书记提出,要总结经验、吸取教训,从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。

重大疫情评估预警应急机制是整个重大公共卫生突发事件应急体系的前端,即武汉封城(1月22日)前的这段时期,如果在此阶段能迅速高效准确科学评估疫情并做出决策,可最大限度避免损失,不会走到武汉封城这样无奈、损失最为惨重的阶段。总结武汉教训,笔者提出完善这一阶段工作机制的五大实操性建议。

一、重构疫情报告传输制度,疫情报告传输实施“一点四级”创新机制

即疫情报告传输从首发病例基层医院一个点开始启动发出,同时向四个级别政府卫健委和疾控中心同时发出,且以网络直报和人工直报两种形式同时报出。四个级别即指县级、地市级、省级、国家政府卫健委和疾控中心。疫情报告传输制度彻底打破目前科层制之弊端,即层层上报的时间效率低、某一节点上阻梗的巨大风险和难以根除的官僚主义推诿导致延误疫情评估及预警决策。让疫情报告传输制度真正实现扁平化、信息化,即一点发出多面开花,使疫情病例信息在这一阶段开放透明,四个级别的卫健委及疾控中心均可知晓,在疫情报告传输机制上彻底实现平台化,彻底消灭疫情报告传输中的盲区、死角和中阻梗。

疫情报告传输扁平化的核心要义就是下面基层的信息传输无障碍,上面的机构及权力能下沉,听到下面的声音,上下连为一体通透,基层与高端即刻互动。全方位公开透明的制度功能让瞒报、谎报、迟报无处遁形。公开透明既产生事前的督促压力,也具有事后的问责机制威慑力。

二、与疫情报告传输制度匹配,随即产生疫情监测、分析、评估及预警决策机制

回首武汉初期教训,从目前披露的信息看在1月22日封城前工作机制不甚清晰,各方力量存在权责不一致、权责模糊的弊端,所以造成事后各种责任甩锅版本流传坊间。

各种说法无论真伪,有两点是肯定的,各方都有责任,这一阶段的工作机制模糊不清、各方权责不清。

首先应该明确,重大公共卫生突发事件的央地联动应急机制不是从预警或启动响应程序后(1月20日后)才开始,而是从疫情报告发生的那一刻就开始了。对武汉而言,央地联动应急机制应该是从12月31日专家组到武汉之日,甚至更早,比如从张继先医生12月26日上报病例之日起央地联动工作机制就该启动。

这一工作机制应该与上述疫情报告传输机制相匹配,即包含县级、地市级、省级、国家卫生行政部门相关领导,如卫健委领导、应急事务管理领导及有关行政首长等;各方面医学医生专家力量,即包括地方国家或数据库中专家力量。这一工作机制在这一阶段主要有两大工作,一是专家分析评估疫情给出决策意见,二是央地联动机制做出决策是否启动预警。要保证这两项工作的顺利开展,武汉的教训是应做到充分沟通,即基层医院与各方专家的沟通,医生专家与行政官员的沟通。各方在透明公开平台中分析评估讨论疫情并做出决策。

三、明确专家法律地位和职责权限给予专家必要的权力,明确专家在疫情评估预警决策中的地位

笔者认为专家不仅是咨询角色,在法律地位上应是疫情评估预警中的决策角色,承担部分决策职能,或者说是政府决策的前置角色前置阶段。

应赋予专家相应权力,如调查权、质询权、投票权。专家不仅仅是帮忙、指导、辅助、咨询、看病,专家可展开现场调查,对有疑问的问题提出质询。吸收基层医生,特别是首发及第一批病例治疗医生进入疫情评估决策机制,且给予首发及第一批病例治疗医生投票权或听取他们意见。一线医生具有实战经验对一线情况有更多了解应充分重视他们的实践经验。这次武汉张继先医生首报病例是家庭成员的集体感染,明显具有人传人的征兆,张继先医生也初步判断有人传人的巨大可能,可惜病例报告上报后无音信无反馈。

在前期疫情分析评估定性的决策选择上可采取专家、医生投票表决方式,在是否启动应急预警问题上只能投赞成与反对票,不许投弃权票以增强责任心。投票多数决结果作为政府决策的重要根据。无论投赞成票还是反对派,其投票理由论证皆记录在案,本人复核签字,以备日后问责之用以形成制度的事前约束预警威慑功能。

专家、医生享有上述法定权力不仅有利于工作展开,且有利于事后问责。权责一致既保证专家、医生有权开展工作,也威慑约束专家、医生勤勉履职。如果专家、医生在疫情评估预警决策中不负责任、拖延推诿、懒政惰政、消极无为,甚至渎职玩忽职守将承担法律责任。

四、确立预警决策法定时限制度,确保及时启动预警

修改补充传染病防治法,明确规定自第一批一定数量的传染病病例出现后,在5个自然日内(包括节假日)疫情央地联动机制必须做出是否启动预警应急程序,无论做出启动或不启动预警都应形成书面报告,详述疫情分析评估理由及决策理由备案。

时间性是危机管控的核心要义。时间就是生命,时间就是社会安危的命脉,时间决定国家命运和结局。疫情分析评估后不能拖延,必须有制度压力迫使医方和行政方做出预警决策。近来我们看到西方各国及美国各州只要在本地出现新冠肺炎病例即刻启动紧急状态,这些紧急状态并不一定就是应急响应程序,但已是为后续紧急应对做出必要物质、人员、宣传警示准备。

预警法定时限制度会对管理者及专业人士形成制度压力、威慑力、追责力,倒逼管理者、决策者责任心和实施决策、管理行为的主动性、迫切性。预警法定时限内仅要求政府作出初步反应,允许这一阶段反应措施有模糊性,如明确向公众公告第一批病例是否有传染性,或仅告知公众有传染性病例及数量,但原因不明,正在进一步分析研究鉴定中,告知公众是否应该采取防范措施,以及政府决策选择是否应该启动初步防御性措施,如取消公共聚集活动等。

预警反应内容具有相当的弹性和容错度,初步预警后随具体境况调整,可随时升级启动后续响应程序,也可降格取消预警。预警内容及根据针对的是病例、病人、病状,并非确切完整医学结论,因为后者不一定短期能作出。

五、突发公共卫生事件信息发布应急预警启动下放至县级政府

关于这两个权力目前法律有冲突,2007年重大突发事件应对法规定县级政府就有上述这两个权力。但传染病防治法(2018年修订版)仍规定疫情发布和预警启动权限都在省级政府,且疫情发布权省级政府也要经国务院授权。如此,低效繁琐,审批授权不及时将贻误疫情应对。

且两部法律的冲突,今后政府该如何行事?笔者认为今后应该按重大突发事件应对法的标准实施,修改传染病防治法与重大突发事件应对法统一。重大突发事件应对法的规定更符合现代国家应急管理实践的实际需求。

幅员辽阔大国,因人员高度流动及交通辐射及便捷,疫情形成及扩散尽在瞬息之间,传统的属地原则的局限性和中央政府高高在上的官僚姿态都有局限和短板,无论是属地力量的薄弱还是中央力量远离基层一线都不能适应疫情危机之应对。所以重大疫情应对机制一定是地方与中央高度融合的联席互动协调机制,应对机制一定是地方有足够的权力,中央有足够的效率。其体制架构既要讲究央府统筹全局的权威性,也要讲究权力下沉,央府卫生、应急机构贴近基层一线,也要强调属地机构临机应变,有权有责,在第一时间第一场合做出决策出手措施。

不用担心县级政府决策力量和专业医学力量不够影响疫情评估决策质量,如上述,疫情报告之后启动的央地联动机制汇聚整合了中央与地方各种医学专业和行政力量,且在网络化、信息化、平台化工作机制下可充分保证疫情评估决策的公开、透明、高效、便捷。

最后总结,上述五条建议缺一不可自成完整,是今后我国完善重大疫情评估预警机制的重要路径和对策,应规范化、法制化,即将五条建议分别补充修改于今后的《传染病防治法》、《传染病防治法实施办法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中。

【吕景胜,察网专栏学者,中国人民大学教授。】

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标签: 疫情 机制 卫生

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